EL PODER FINANCIERO DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS Y LAS CORPORACIONES LOCALES

 

COMUNIDADES AUTÓNOMAS

1. El marco general contemplado en la Constitución y la LOFCA

El fundamento del poder financiero de las CCAA está en el reconocimiento de la "autonomía para la gestión de sus respectivos intereses", a que se refiere el artículo 137 de la CE. Puede decirse, por ello, que mientras el fundamento del poder financiero del Estado proviene de lo que se conoce en el ámbito jurídico-constitucional como "soberanía", el fundamento del poder financiero de las CCAA está, precisamente, en la "autonomía", tal y como, por otra parte, refleja también el artículo 156.1 de la CE, al disponer que "las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles".

En materia de gastos públicos, como se desprende del artículo 156.1 de la CE, todas las CCAA disfrutarán del poder financiero que precise "el desarrollo y ejecución de sus competencias". Tienen pues, las CCAA, libertad para decidir el destino de sus gastos en función, lógicamente, de las competencias que tengan atribuidas.

En materia de ingresos públicos, el poder financiero de las CCAA está fundamentalmente regulado en elartículo 157 de la CE. Este precepto constitucional enumera los recursos de los que pueden disponer las CCAA y establece limitaciones para la regulación de esos recursos.

El apartado 1 del artículo 157 de la CE delimita positivamente el poder financiero de las CCAA en materia de ingresos públicos, al disponer que "los recursos de las Comunidades Autónomas estarán constituidos por: a) Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado; recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado. b) Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales. c) Transferencias de un Fondo de Compensación interterritorial y otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado. d) Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho privado. e) El producto de las operaciones de crédito".

Por su parte, el número 2 del artículo 157 de la CE delimita negativamente el poder financiero de las CCAA en materia de ingresos públicos, al disponer que "no podrán en ningún caso adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o que supongan obstáculo para la libre circulación de mercancías o servicios".

Por último, el apartado 3 del mismo artículo 157 de la CE contempla otra limitación al poder financiero de las CCAA en materia de ingresos públicos, al otorgar al Estado facultad armonizadora en los siguientes términos: "Mediante ley orgánica -que, como es sabido, sólo puede dictar el Estado- podrá regularse el ejercicio de las competencias financieras enumeradas en el precedente apartado 1, las normas para resolver los conflictos que pudieran surgir y las posibles formas de colaboración financiera entre las Comunidades Autónomas y el Estado". Esta facultad armonizadora que se otorga al Estado por el artículo 157.3 de la CE debe además ponerse en relación con otros preceptos constitucionales, que delimitan el poder tributario del Estado y de las CCAA, como lo son: el artículo 133 de la CE, cuyo apartado 1 establece que "la potestad originaria para establecer tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante ley", y cuyo apartado 2 dispone que "las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales podrán establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las leyes"; y también el ya citado artículo 149.1.14.ª de la CE que reserva al Estado la competencia exclusiva sobre la "Hacienda general y Deuda del Estado".

Se advierte, pues, cómo la Constitución atribuye al legislador estatal la función de concretar el sistema de distribución de competencias financieras y tributarias entre el Estado y las CCAA, de manera que no define directamente un sistema de financiación autonómico cerrado, sino que la configuración última del mismo debe hacerse por las leyes estatales dictadas al amparo de los citados preceptos constitucionales, lo que ha llevado a cabo la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas -más conocida por sus siglas, LOFCA-, que ha tenido numerosas modificaciones, la última de las cuales ha sido la de la Ley Orgánica 7/2001, de 27 de diciembre.

A este respecto, el artículo 1.2 de la LOFCA dispone que "la financiación de las Comunidades Autónomas se regirá por la presente Ley Orgánica y por el Estatuto de cada una de dichas comunidades". Pero para la correcta interpretación de este precepto y para conocer con más detalle el régimen general de las distintas CCAA, deben tenerse en cuenta, además, las siguientes Disposiciones Adicionales de la propia LOFCA: la Disposición Adicional primera, según la cual "el sistema foral tradicional de concierto económico se aplicará en la Comunidad Autónoma del País Vasco de acuerdo con lo establecido en el correspondiente Estatuto de Autonomía"; la Disposición Adicional segunda en la que se proclama que "en virtud de su régimen foral, la actividad financiera y tributaria de Navarra se regulará por el sistema tradicional de Convenio Económico."; la Disposición Adicional cuarta, según la cual "la actividad financiera y tributaria del Archipiélago Canario se regulará teniendo en cuenta su peculiar régimen económico-fiscal"; y, por último, la Disposición Adicional quinta de la citada LOFCA, que manifiesta que "la actividad financiera y tributaria de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla se regulará teniendo en cuenta su peculiar régimen económico y fiscal".

En consecuencia, en el análisis del poder financiero de las Comunidades Autónomas se hace conveniente distinguir, por un lado, las CCAA de régimen general y, por otro, las CCAA de régimen especial, diferenciando a su vez entre el régimen de los territorios forales del País Vasco y de Navarra y el régimen del Archipiélago Canario y de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla.

2. Comunidades Autónomas de régimen general

Hasta el año 1993, el sistema de financiación de las CCAA de régimen común se fundamentó en las transferencias de dinero que el Estado hacía a favor de cada una de ellas según las competencias que hubieran asumido y de otras características de relevancia económica, como el número de habitantes, su extensión territorial, su nivel de riqueza, etc.; si bien nunca en función de lo recaudado por los tributos del Estado en el territorio de la respectiva Comunidad Autónoma, prohibiéndose incluso estos ingresos territorializados, ya que indudablemente favorecían a las CCAA con mayores recursos económicos.

Desde ese año 1993, el sistema de financiación de las CCAA de régimen común, previsto en las sucesivas leyes estatales reguladoras de dicho sistema y en la vigente Ley 21/2001, de 27 de diciembre, se fundamenta por el contrario en la cesión, total o parcial, de impuestos de titularidad originariamente del Estado, dependiendo el importe de las cantidades que obtiene cada CA de lo recaudado en sus respectivos territorios por esos impuestos cedidos (a los que se refiere concretamente el artículo 11 de la LOFCA), por lo que es evidente que las CCAA de mayor riqueza y población resultan inicialmente favorecidas, dado que es en éstas donde se recaudan también mayores cantidades. A su vez, lógicamente, la cesión cada vez mayor de recursos del Estado -como pone de manifiesto la evolución seguida por el sistema de financiación de las CCAA- limita sus posibilidades de compensar a las CCAA de menor riqueza.

Otra de las características de la evolución del sistema de financiación de las CCAA es que se les reconoce cada vez mayor capacidad normativa para regular los impuestos cedidos, cuyo alcance se concreta en los artículos 37 y siguientes de la citada Ley 21/2001, de 27 de diciembre. Debe advertirse, no obstante, que estas competencias normativas no siempre se ejercen por las CCAA, resultando entonces de aplicación las normas aprobadas por el Estado con carácter subsidiario.

A modo de síntesis, puede sostenerse que el cambio de fuente principal de financiación de las CCAA de régimen común, desde las transferencias del Estado a los actuales impuestos estatales cedidos, acompañada de la correspondiente capacidad normativa, facilita la corresponsabilidad fiscal, pero dificulta, desde luego, la coordinación y la solidaridad del actual sistema de financiación.

Otra conclusión a la que se ha llegado, es que aunque han existido y existen tributos propios de las CCAA, es evidente que tienen poca relevancia como fuente de recursos por las importantes limitaciones constitucionales y legales a que se encuentran sometidos. Baste recordar que el artículo 157.2 de la CE dispone -con indudable acierto, por otra parte- que las CCAA "no podrán en ningún caso adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o que supongan obstáculo para la libre circulación de mercancías o servicios"; y sobre todo que el artículo 6.2 de la LOFCA preceptúa que "los tributos que establezcan las Comunidades Autónomas no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado", que es el titular de los hechos imponibles más significativos y con mayor capacidad recaudatoria que pueden establecerse. Por otra parte, el artículo 6.3 de la LOFCA comporta otro límite a la posibilidad de las CCAA de establecer tributos, cuando dispone que pueden hacerlo sobre "materias que la legislación de régimen local reserve a las Corporaciones Locales", pero únicamente si la propia legislación local así lo prevé y con las consiguientes medidas de compensación y coordinación para que las CCLL no vean minorados sus ingresos ni reducidas sus posibilidades de crecimiento. Al amparo de lo establecido en este artículo 6.3 de la LOFCA, el TC, en su sentencia 289/2000, de 30 de noviembre, declaró inconstitucional el Impuesto sobre instalaciones que incidan en el medio ambiente, aprobado en 1991 por el Parlamento balear; y la STC 170/2006, de 13 de junio, hizo otro tanto con una figura impositiva análoga que había sido aprobada por el Parlamento de Extremadura en el año 1997. Sin embargo, en otras sentencias, concretamente en la 37/1987, de 26 de marzo, el TC admitió la coexistencia de dos o más figuras impositivas que incidían sobre la misma materia imponible, porque no atentaban contra el principio de no confiscatoriedad.

En lo que atañe a los recargos autonómicos sobre impuestos estatales, tiene interés recordar la polémica suscitada en los primeros años de vigencia de la Constitución, cuando la CA de Madrid quiso establecer un recargo en el IRPF, lo que podía vulnerar el artículo 157.2 de la CE, dado que este impuesto estatal puede gravar rentas procedentes de otras CCAA. Al respecto, el Tribunal Constitucional en su Sentencia 150/1990, de 4 de octubre, consideró que "el artículo 157.2 de la CE prohíbe a las Comunidades Autónomas adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio, pero no sobre la renta de las personas con domicilio fiscal en su territorio, aunque esta renta provenga, en parte, de bienes localizados fuera de la Comunidad Autónoma. Es cierto que, en el caso que ahora enjuiciamos, los efectos del recargo en el Impuesto sobre la Renta pueden alcanzar indirectamente a los bienes situados fuera de la Comunidad Autónoma de Madrid, en cuanto a las rentas producidas o imputadas a los mismos; pero de ello no cabe derivar, como pretenden los recurrentes, una vulneración del artículo 157.2 de la Constitución". A juicio de un amplio sector de la doctrina, de este razonamiento y de otro pasaje de la Sentencia en el que se afirma que la prohibición del artículo 157.2 de la CE se refiere a los bienes pero no a las rentas que puedan provenir de los mismos -tesis que no se comparte porque en su acepción general, que es la que lógicamente contempla un texto constitucional, los bienes comprenden también las rentas-, se deduce que el Tribunal Constitucional ha realizado una interpretación extensiva del apartado 1.a) del artículo 157 de la CE en relación con los recargos autonómicos y, consecuentemente, una interpretación restrictiva de la delimitación negativa del poder tributario de las CCAA que contempla el citado apartado 2 del mismo artículo 157 de la CE. Pero, a pesar de este reconocimiento del Alto Tribunal de la posibilidad constitucional de que las CCAA establezcan recargos sobre impuestos estatales, lo cierto es que los recargos autonómicos sobre dichos impuestos apenas han tenido relevancia como fuente de recursos de las CCAA, por el coste político que su establecimiento comporta para quienes ostentan el poder autonómico.

3. Comunidades Autónomas de régimen especial

Las CCAA del País Vasco y de Navarra, en las que se integran los territorios forales de Álava, de Guipúzcoa, de Vizcaya y de Navarra, tienen un régimen especial en el ámbito del poder financiero. El fundamento constitucional de este régimen especial se encuentra en la Disposición Adicional primera de la CE, según la cual "la Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales. La actualización general de dicho régimen foral se llevará a cabo, en su caso, en el marco de la Constitución y los Estatutos de Autonomía".

La especialidad del poder financiero de las CCAA del País Vasco y de Navarra se manifiesta en materia deingresos públicos tributarios y consiste en que, al amparo de la citada Disposición Adicional primera de la CE, pese a que sus términos son tan genéricos, se reconoce a las Diputaciones Forales de Álava, Guipúcoa, Vizcaya y Navarra el poder tributario en sus respectivos territorios. En consecuencia, en ellos son las Diputaciones Forales las que regulan y gestionan las figuras tributarias más significativas, de acuerdo con unos principios y reglas de armonización pactadas con el Estado en las leyes que aprueban el Concierto Económico con el País Vasco (Ley 12/2002, de 23 de mayo) y el Convenio Económico con Navarra (Ley 28/1990, de 26 de diciembre). Estas leyes estatales regulan, en suma, los aspectos fundamentales de las relaciones jurídico-financieras entre el Estado y estas CCAA.

Como efecto de la especialidad descrita, las CCAA vasca y navarra perciben ingresos no contemplados en elartículo 157.1 de la CE. La CA vasca percibe parte de la recaudación obtenida por los tributos forales mediante transferencia procedente de las Diputaciones de Álava, Vizcaya y Guipúzcoa. La CA navarra percibe directamente el producto de los tributos forales, pues al ser uniprovincial se produce una identidad entre la provincia y la propia CA, pudiéndose hablar así de una "Comunidad Foral". En contrapartida, el Estatuto de Autonomía del País Vasco y la Ley de Reintegración y Amejoramiento del Fuero Navarro -equivalente al Estatuto de Autonomía- no contemplan todos los recursos previstos en el artículo 157.1 de la CE, y, concretamente, no percibe impuestos estatales cedidos ni pueden establecer recargos sobre dichos impuestos estatales.

Una última consecuencia que deriva de la especialidad foral en materia de ingresos públicos tributarios es que parte de lo recaudado por la aplicación de los tributos forales, lo que se denomina "cupo", se entrega al Estado para compensar sus gastos en los territorios forales.

Para finalizar conviene referirse a que el poder financiero de las CCAA del País Vasco y Navarra, en materia degastos públicos y de los ingresos públicos que no tienen naturaleza tributaria, no presenta mayores especialidades.

En la Comunidad Autónoma Canaria se aplica el modelo de financiación previsto para las CCAA de régimen común, sin perjuicio de lo cual la Disposición Adicional tercera de la CE, la Disposición Adicional cuarta de la LOFCA y el artículo 45 de su Estatuto de Autonomía, así como el Derecho comunitario [artículo 299.2 del Reglamento (CEE) del Consejo 1911/1991, de 26 de junio], que lo considera una de las regiones ultraperiféricas, admiten la existencia de figuras tributarias que, siendo de titularidad y regulación estatal, se aplican exclusivamente en esta CA, como es el caso del Impuesto General Indirecto Canario (IGIC) y del Arbitrio sobre Importaciones y Entregas de Mercancías en las Islas Canarias (AIEMIC). El IGIC sustituye en el Archipiélago al IVA y su recaudación se destina íntegramente a financiar a la Comunidad Autónoma y a sus Corporaciones Locales (Cabildos y Ayuntamientos); en tanto que el AIEMIC es un impuesto de naturaleza arancelaria destinado a proteger la producción local y cuya recaudación se destina en exclusiva a la financiación de las Corporaciones Locales del Archipiélago Canario. El IVA no es el único impuesto estatal que no se aplica en Canarias, tampoco se aplican los Impuestos Especiales sobre las Labores del Tabaco, sobre Hidrocarburos, sobre el Vino y las Bebidas Fermentadas, ni sobre el Carbón.

En las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla, sus Estatutos de Autonomía, aprobados por Ley Orgánica 1/1995, de 13 de marzo, y por Ley Orgánica 2/1995, de 13 de marzo, respectivamente, declaran subsistentes sus peculiaridades fiscales. Su régimen fiscal básico es el contemplado en el Texto Refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales (Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo) para todos los municipios de España, con la particularidad de que el artículo 159.2 prevé una bonificación del 50 por 100 en la cuota de los impuestos municipales exigidos en ambas ciudades autónomas. Sin embargo, en Ceuta y Melilla, que no forman parte del territorio arancelario común de la UE, no se aplican algunos impuestos estatales, como el IVA y los Impuestos Especiales de Fabricación (salvo el Impuesto sobre la Electricidad), ni el Impuesto Especial sobre el Carbón; exigiéndose, en cambio, un denominado Impuesto sobre la Producción, los Servicios y la Importación, que es un impuesto municipal regulado por la Ley 8/1991, de 25 de marzo, así como los gravámenes complementarios del mismo, aplicables sobre las Labores de Tabaco y sobre Carburantes y Combustibles Petrolíferos, creados por la Ley 13/1996, de 30 de diciembre. Por último, en Ceuta y Melilla, la mayoría de los impuestos estatales que se aplican contemplan una bonificación del 50 por 100.

CORPORACIONES LOCALES

La atribución de poder financiero a las Corporaciones Locales tiene también su fundamento, lógicamente, en laCE. En efecto, su artículo 137 reconoce a las citadas Corporaciones "autonomía para la gestión de sus respectivos intereses", declaración que se reitera de manera específica para los municipios en el artículo 140, y para las provincias en el artículo 141.2. En buena lógica, el reconocimiento de autonomía exige atribuir a estos entes territoriales poder financiero, esto es, poder en materia de ingresos y de gastos públicos. Junto a los preceptos citados, el artículo 142, también del texto constitucional, establece que "las Haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de la participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas", plasmándose así el denominado principio de suficiencia financiera.

En la vertiente de los gastos públicos, no existe, al igual que ocurre con las CCAA, ninguna mención expresa en la Constitución, no obstante lo cual hay que entender que las Corporaciones Locales tienen libertad para decidir el destino sobre los gastos públicos que se generen en el ejercicio de sus competencias. De hecho, así es, y el propio TC, en su Sentencia 27/1987, ha señalado refiriéndose a las Diputaciones Provinciales que la autonomía que la CE les reconoce implica una efectiva autonomía presupuestaria, concretada en el reconocimiento de las facultades de aquéllas para elaborar y aprobar sus presupuestos bajo su exclusiva responsabilidad, ya que ésta es una potestad decisoria sin la cual no cabe hablar de autonomía.

En la vertiente de los ingresos públicos, en particular de los de naturaleza tributaria, debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 133.2 de la CE, según el cual "las Corporaciones Locales podrán establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las leyes".

Aparentemente, el diseño constitucional del poder tributario de las Corporaciones Locales que hace este artículo 133.2 de la CE es idéntico al de las CCAA. No obstante -sin perjuicio de lo que se dirá en la Lección 3.ª sobre el principio de reserva de ley en materia tributaria-, hay que advertir que existe una fundamental diferencia entre las CCAA y las Corporaciones Locales, ya que mientras aquéllas tienen poder legislativo, las Corporaciones Locales carecen de él. Consiguientemente, por mor del principio de reserva de ley que rige en materia tributaria, hay un primer elemento que sirve para diferenciar el poder tributario de unas y otras, dado que las Corporaciones Locales sólo pueden establecer tributos o decidir sobre la regulación de sus elementos esenciales si cuentan para ello con la habilitación explícita de una ley, que al propio tiempo debe predeterminar dentro de límites precisos las características estructurales de dichos tributos. De esta forma, la expresión "establecer tributos" del artículo 133.2 de la CE no puede entenderse del mismo modo para las CCAA y para las Corporaciones Locales, ya que éstas sólo pueden establecerlos en el sentido de acordar la "puesta en vigor" en su territorio y, en su caso, completar lo establecido en la ley en la regulación de alguno de sus elementos esenciales cuando la propia ley así lo prevea. En este sentido, puede afirmarse que el poder tributario local -es decir, el poder de dictar normas en materia de tributos locales- es, en expresión de Ramallo Massanet, un poder tributario compartido, puesto que a ello obliga la reserva de ley en materia tributaria.

Precisamente, en atención a las exigencias del principio de reserva de ley, el TC, en la ya citada Sentencia de 4 de octubre de 1990, admitió la posibilidad de que las CCAA establecieran libremente recargos sobre los tributos estatales, mientras que la STC de 19 de diciembre de 1985 declaró inconstitucional esa misma posibilidad en favor de los Ayuntamientos.

Decir, para terminar este apartado, que el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, es la norma marco a través de la cual el Estado ha desarrollado el poder financiero de las Corporaciones Locales, tanto en el ámbito de sus gastos como en el de sus ingresos, sin perjuicio de los regímenes financieros forales del País Vasco y Navarra. En particular, en lo que afecta a los ingresos públicos, el artículo 2 de la Ley, en su apartado 1, recoge la enumeración de los recursos de las Haciendas Locales, mencionando concretamente los siguientes: los ingresos patrimoniales y demás de derecho privado, los tributos propios, las participaciones en tributos del Estado y de las CCAA, las subvenciones, los precios públicos, el producto de las operaciones de crédito, el producto de las multas y sanciones, y las demás prestaciones de derecho público. Y debe significarse al respecto que, en contraposición a lo que sucede en las CCAA, los tributos propios son muy relevantes en la financiación de las corporaciones locales.

Como breve recapitulación de lo señalado hasta ahora en el apartado I, cabe afirmar que el poder financiero del Estado, de las CCAA y de las Corporaciones Locales tiene un alcance diverso. Las principales diferencias se producen no tanto en la vertiente de los gastos como en la de los ingresos, especialmente los de naturaleza tributaria. Así, el Estado, frente a las CCAA y a las Corporaciones Locales, no tiene más límites en el ejercicio de su poder tributario que los establecidos por la Constitución, mientras que aquéllas se encuentran limitadas tanto por la Constitución como por las leyes estatales. Además, el Estado y las CCAA al disponer de poder legislativo pueden crear ex novo sus propios tributos, lo que no ocurre en el caso Corporaciones Locales.

LEXNOVA

LA REDUCCIÓN TEMPORAL DE JORNADA TRAS LA REFORMA LABORAL

 

Dentro de los mecanismos de flexiseguridad que pretenden potenciar instrumentos de flexibilidad en la empresa, para adaptarse a las cambiantes circunstancias económico-laborales, se distingue dentro de la doctrina y jurisprudencia entre medidas de flexibilidad interna y externa. La regulación de la reducción temporal de jornada hemos de ubicarla dentro de las medidas de flexibilidad interna, tendentes a evitar acudir a medidas más drásticas que afectan al nivel de empleo en la empresa, como acaece con la conocida flexibilidad externa (medidas extintivas).

Potenciar el uso de medidas de suspensión o reducción temporal de jornada

Con la finalidad de potenciar medidas de flexibilidad interna para facilitar la adaptación ante circunstancias productivas, organizativas, técnicas o económicas, la reforma de la Ley 35/2010, de 17 de septiembre, pretende potenciar el uso de medidas de suspensión o reducción temporal de jornada, antes de tener que llegar a adoptar medidas extintivas de contratos de trabajo.

Dentro de esa finalidad potenciadora de medidas que preserven el empleo, ante dificultades empresariales coyunturales o temporales, debe situarse la nueva regulación de la reducción temporal de jornada a través de expediente administrativo de regulación de empleo del artículo 47 del Estatuto de los Trabajadores (ET), instituto jurídico muy próximo a la figura alemana del «Kurzarbeit».

No es una novedad la figura en nuestro ordenamiento social, ya que antes de la reforma laboral de la Ley 10/2010, de 16 de junio, y de la Ley 35/2010, de 17 de septiembre, se venían tramitando por la vía del expediente administrativo de regulación de empleo las reducciones de jornada y las suspensiones temporales de las relaciones laborales, contemplándose como situación legal de desempleo la reducción temporal de jornada acaecida en un expediente de regulación de empleo. Faltaba, eso sí, una regulación expresa y clarificadora de la reducción de jornada desde la órbita laboral, pero no se desconocía ese instituto jurídico, por lo que ha sido positiva en esa medida la nueva normativa jurídica.

Nueva regulación de la reducción temporal de jornada y medidas paralelas

La nueva regulación de la reducción temporal de jornada, para su plena efectividad, va acompañada de dos medidas paralelas de reforma. En primer lugar, de una medida dirigida al trabajador, consistente en una modificación de la delimitación de la acción protectora de las prestaciones por desempleo en los artículos 203 y 208 de la Ley General de la Seguridad Social (LGSS), para permitirse la cobertura de la prestación de desempleo ante la reducción de salario, y de una segunda medida dirigida a la empresa, consistente en la previsión de un sistema de bonificaciones empresariales a la Seguridad Social durante los períodos de reducción temporal de jornada por expediente administrativo.

Nos adentramos en el estudio somero de esos tres aspectos, la regulación sustantiva de la reducción de jornada temporal por expediente de regulación de empleo, la cobertura de la prestación de desempleo durante esas situaciones, y finalmente aludiremos al sistema de bonificaciones de cuotas empresariales durante la regulación temporal de empleo.

1.  Regulación sustantiva de la reducción temporal de jornada

Con carácter general hemos de señalar que si la jornada viene establecida en convenio colectivo sectorial, ésta no puede ser modificada por la vía de la modificación sustancial de condiciones de trabajo (artículo 41.6 del ET). Por otro lado, con carácter general la reducción de jornada no puede ser impuesta unilateralmente al trabajador por el empresario, ya que de conformidad con el artículo 12, apartado 4.e), del ET, la novación de contrato de trabajo de jornada completa a tiempo parcial sólo cabe previo pacto de las dos partes de la relación laboral. De este modo en artículo 12, apartado 4.e), del ET se establece que «la conversión de un trabajo a tiempo completo en un trabajo a tiempo parcial y viceversa tendrá siempre carácter voluntario para el trabajador y no se podrá imponer de forma unilateral o como consecuencia de una modificación sustancial de condiciones de trabajo al amparo de los dispuesto en la letra a) del apartado 1 del artículo 41». Nuestra jurisprudencia ya antes de esa regulación del artículo 12 del EThabía entendido que el contrato de trabajo no podía cambiarse de jornada completa a tiempo parcial sin acuerdo de las partes (Sentencia del TS, Sala Social, de 11 de abril de 2005 -IL J 1855-).

Para que pueda ser modificada temporalmente la jornada de trabajo de los trabajadores habrá de acudirse al expediente administrativo de regulación de empleo, salvo que la empresa esté en situación concursal, en cuyo caso, la suspensión, extinción colectiva de contratos o la reducción de jornada deberá ser acordada ante el Juzgado de lo Mercantil que esté conociendo del concurso (artículo 64 de la Ley 22/2003, de 9 de julio).

La reducción de jornada por expediente administrativo de regulación de empleo se regula en el artículo 47.2 del ET, al señalarse que «la jornada de trabajo podrá reducirse entre un mínimo del 10% y un máximo del 70% por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción con arreglo al procedimiento establecido en el artículo 51 de esta Ley».

La remisión al procedimiento del artículo 51 del ET, sobre el despido colectivo, nos plantea la cuestión acerca de si sólo es para la regulación del procedimiento adjetivo, esto es, la tramitación del expediente de regulación de empleo con las especialidades que indicaremos, o si también es para la definición de la concurrencia de la causa legitimante de la medida, ya que, el presupuesto objetivo legitimante -las causas técnicas, organizativas productivas o económicas-, especialmente las causas económicas, se configuran de modo diverso, si las medidas que se pretenden adoptar son medidas de flexibilidad interna, como la una movilidad geográfica o una modificación sustancial de condiciones de trabajo, que si se pretenden adoptar medidas extintivas del 51 o 52, apartado c), del ET. Pues bien, una interpretación literal nos abocaría a entender que la remisión es en bloque, con las especialidades previstas, con lo que también a la noción de causa concurrente, pero, no obstante, como en el artículo 47, apartado 1.c), del ET se establece que con la reducción de jornada se contribuya a superar una situación de carácter coyuntural en la empresa, las causas han de ser apreciadas con mayor flexibilidad, o para decirlo en otros términos, no con el nivel de exigencia propio de medidas más rigurosas o definitivas como extinciones colectivas de trabajo.

Ante ello, debemos realizar un somero análisis de las causas del artículo 51 del ET, sabiendo ya que el nivel de exigencia no debería de ser necesariamente el mismo para medidas coyunturales que para medidas definitivas o extintivas del contrato de trabajo. En los artículos 51 y 52, apartado c), del ET, se recogen dos grupos de causas que permiten la adopción de medidas extintivas:

.  La existencia de causas económicas -situación económica negativa, donde se incluye expresamente a ladisminución persistente del volumen de ingresos, siempre que esa disminución pueda afectar a su viabilidad o al mantenimiento del nivel de empleo-, causa económica que ha de concurrir en la empresa en su conjunto, cualquiera que pudiere ser la del centro de trabajo afectado (Sentencias del Tribunal Supremo, Sala de lo Social, de 24 de marzo y 14 de mayo de 1998; 21 de julio de 2003; 12 de diciembre de 2008, y de 18 de marzo y de 16 de septiembre de 2009) y

. la existencia de causas que inciden de modo negativo en la eficiencia de la empresa(causas técnicas, organizativas o productivas), que no es necesario que afecten a la empresa en su conjunto, sino al centro de trabajo en el que presta servicio el trabajador (Sentencias del Tribunal Supremo, Sala de lo Social, de 13 de febrero y de 19 de marzo de 2002; 21 de julio de 2003; 12 de diciembre de 2008 y de 16 de septiembre de 2009).

Según reiterada jurisprudencia el ámbito de apreciación de las causas económicas es la empresa, mientras que el ámbito de apreciación de las causas técnicas, organizativas o de producción es el espacio o sector concreto de actividad empresarial en que ha surgido la dificultad que impide el buen funcionamiento (Sentencias del Tribunal Supremo, Sala de lo Social, de 13 de febrero y 19 de marzo de 2002; 21 de julio de 2003; 31 de enero; 12 de diciembre de 2008, y 16 de septiembre de 2009).

En esos preceptos, dentro de las causas económicas, se alude a la disminución persistente en el volumen de ingresos. Ante ello surge inmediatamente la cuestión de si la causa económica o situación económica negativa concurre en los supuestos en que no habiendo pérdidas se produce una disminución de los ingresos. Caben dos opciones interpretativas, que venían manteniendo nuestros tribunales:

- Para un primer grupo de Sentencias la situación económica negativa equivale a pérdidas, sin que se pueda incluir a los supuestos de mera disminución de los beneficios (Sentencias de 28 de septiembre de 1994, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid; de 5 de noviembre de 1994, del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, de 8 de febrero de 1995, del Tribunal Superior de Justicia de Galicia; de 26 de mayo de 1995, del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, y de 26 de septiembre de 1995, del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, entre otras).

- Por el contrario, para un segundo grupo de sentencias existe la situación económica negativa cuando nos hallemos ante una disminución de los beneficios (Sentencia de 29 de noviembre de 1994 del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León/Valladolid).

Para el Tribunal Supremo, antes de la reforma laboral del año 2010, en el despido objetivo por causas económicas, bastará con probar la existencia de pérdidas en la cuenta de resultados, para entender justificado el despido, de modo que hallándonos ante pérdidas continuadas y cuantiosas, surge la presunción de que la extinción de la relación laboral es adecuada proporcionada y razonable para responder a esa situación económica negativa, sin exigirse que con esas medidas se superará la crisis económica, ni que se tenga que probar que también se adoptan otras medidas complementarias (Sentencias del Tribunal Supremo, Sala de lo Social, de 29 de mayo de 2001, 30 de septiembre de 2002 y 11 de junio de 2008). Esa conclusión anterior ha sido matizada posteriormente, al indicarse que, con carácter general, la reducción de los costes de personal conduce a reducir las pérdidas, pero esa conexión no siempre es automática o directa, de modo que deben existir datos objetivos que permitan valorar al juzgador la medida -despido- para afrontar o superar aquélla (Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Social, de 29 de septiembre de 2008). Línea ésta que será posiblemente objeto de revisión tras la nueva redacción de la causa económica de los artículos 51 y 52 del ET, donde ya no se exigen sólo pérdidas actuales, sino que ese despido se contempla también para los supuestos de previsión de pérdidas futuras y para los supuestos de disminuciones persistentes del volumen de ingresos, siempre que afecten a la viabilidad de la empresa o a la capacidad de mantener su nivel de empleo.

De este modo, ante situaciones de pérdidas continuadas y cuantiosas surge la presunción de la pertinencia de la extinción de la relación laboral. Ahora bien, para situaciones económicas distintas, ha de acreditarse la situación negativa, y justificar que de los mismos se da la razonabilidad de la decisión extintiva para preservar o favorecer la posición competitiva en el mercado.

Hecho ese análisis de las causas del artículo 51 del ET, aclaramos que, como hemos reseñado, para la reducción temporal de jornada, la causa legitimante ha de ser concebida en términos menos rigurosos, ya que la medida ha de ser adecuada para superar situaciones coyunturales, como acaece con medidas de flexibilidad interna típicas como la modificación sustancial de condiciones de trabajo, donde se entiende que concurren las causas legitimantes cuando las medidas propuestas contribuyan a prevenir una evolución negativa de la empresa o a mejorar la situación o perspectivas de la misma a través de una más adecuada organización de sus recursos, que favorezca su posición competitiva en el mercado o una mejor respuesta a las exigencias de la demanda, en definitiva mejorar la competitividad de la empresa. De este modo, entendemos que el grado de exigencia de la causa estará en un nivel intermedio, entre el exigible para medidas como la modificación de condiciones de trabajo o el previsto para el despido colectivo.

Con relación al aspecto adjetivo, hemos de reseñar que el procedimiento administrativo de reducción de jornada, frente al despido colectivo, tiene las siguientes especialidades:

a) El procedimiento será aplicable cualquiera que sea el número de trabajadores de la empresa y del número de afectados por la reducción de jornada.

b) El plazo relativo a la duración del período de consultas, se reducirá a la mitad (15 días) y la documentación será la estrictamente necesaria en los términos que reglamentariamente se determinen.

c) La autorización de esta medida procederá cuando de la documentación obrante en el expediente se desprenda razonablemente que tal medida temporal es necesaria para la superación de una situación de carácter coyuntural de la actividad de la empresa.

d) La autorización de la medida no generará derecho a indemnización alguna.

Con esta regulación se aclaran las dudas existentes con anterioridad a la reforma.

Con la nueva regulación, la reducción de jornada tiene un doble acotamiento, cuantitativo y temporal:

.  En el primer aspecto se exige que la reducción de jornada suponga una disminución, con reducción proporcional de salario, de entre un 10 y un 70 por ciento de la jornada de trabajo, computada ésta sobre la base de una jornada diaria, semanal, mensual o anual -distribución horizontal o vertical de la reducción-; y

.  en el segundo aspecto, se indica que esa reducción ha de ser temporal, no definitiva, sin fijarse topes mínimos o máximos de duración, lo que habrá de cohonestar con la vigencia máxima de la cobertura de las prestaciones de desempleo, donde se fija la regla de que las reducciones no pueden ser definitivas ni extenderse a toda la vigencia del contrato de trabajo (artículo 203.3 de la LGSS). De este modo, no cabrían reducciones de jornada inferiores al 10%, por su escasa relevancia, ni superiores al 70%, por su proximidad al límite de jornada completa, de lo que se desprende que el legislador considera no merecedora de protección prestaciones de servicios inferiores al 30% de la jornada.

Regla importante que atiende a la finalidad de la medida de flexiseguridad interna es la prohibición de realización de horas extraordinarias durante la reducción de jornada, salvo las ejecutadas por causa de fuerza mayor. No se dice nada sobre las horas complementarias pactadas en los contratos de trabajo indefinidos a tiempo parcial, planteándose la duda de si se pueden afectar esos pactos por la vía del expediente de regulación de empleo, a lo que no vemos especiales impedimentos, en atención a una interpretación lógica y teleológica del artículo 47 del ET.

Finalmente se prevé que durante las reducciones de jornada se promueva el desarrollo de acciones formativas vinculadas a la actividad profesional de los trabajadores afectados, cuyo objetivo sea aumentar su polivalencia o incrementar su empleabilidad (artículo 47.4 del ET). Estamos ante una norma programática, de objetivos loables de alcanzar, que permitan la recualificación permanente de los trabajadores, especialmente en situaciones en que el empleado ve reducida temporalmente la actividad laboral, sin que quepa defender que estemos propiamente ante la imposición de un obligación empresarial, ni ante un correlativo derecho subjetivo del trabajador.

2.  Cobertura de la protección del desempleo

Para evitar que los trabajadores afectados por una reducción temporal de jornada vean minorados sus derechos económicos, se establece como causa de situación legal de desempleo «la reducción temporal de jornada ordinaria de trabajo en virtud de expediente de regulación de empleo» (artículo 208, apartado 1.3, de la LGSS).

Comoquiera que la reducción temporal de jornada puede articularse en sentido horizontal o vertical, al permitirse tomar como referencia la jornada diaria, semanal, mensual o anual, bien puede suceder que en el expediente de reducción de jornada haya días en que no se preste trabajo alguno, como acaece en las suspensiones, y otros en que se presten menos horas de trabajo, estando en el primer supuesto ante una situación de desempleo total, pese a derivar de un expediente de regulación temporal de jornada, y en el segundo supuesto, ante una situación de desempleo parcial (artículo 203, apartados 1 y 3, de la LGSS). En los supuestos de desempleo parcial, el consumo de prestaciones de desempleo generadas se produce por horas y no por días, de modo que el porcentaje consumido será equivalente a la reducción de jornada autorizada (artículo 210.5 de la LGSS). Cuando estemos ante un desempleo total por reducción de jornada, en los que se cese en el trabajo por días completos o alternos, sin llegar a cinco o seis días laborables en una semana, a efectos del pago y consumo de la prestación de desempleo, y con la finalidad de computar la parte proporcional del descanso semanal, los días con cese total de actividad se multiplican por 1,25 (artículo 22.6 del RD 625/1985, de 2 de abril, según redacción dada por el RD 1300/2009, de 31 de julio).

Dentro de la prestación de desempleo total por reducción de jornada en días alternos, señalar que como especialidad se admite la solicitud agrupada de reanudación de prestaciones, cuando dentro de un mismo mes se hayan tenido diversos días de cese en la actividad laboral, debiendo recoger el certificado de empresa los días trabajados en el mes anterior a la última situación legal de desempleo (artículo 13.4 del RD 625/1985, de 2 de abril, según redacción dada por el RD 1300/2009, de 31 de julio). También se prevé que en la solicitud inicial de prestaciones por desempleo de trabajadores incluidos en el expediente de reducción de jornada, surta efectos de reanudación de prestaciones en los posteriores períodos de inactividad que se produzcan dentro del expediente, debiendo comunicar la empresa al Servicio Público de Empleo Estatal cada mes los días trabajados en el mes anterior (artículo 13.5 RD 625/1985, de 2 de abril, según redacción dada por el RD 1300/2009, de 31 de julio).

Finalmente dentro de la cobertura de protección por desempleo acabamos aludiendo al derecho a la reposición de prestaciones de desempleo de trabajadores, que después de una reducción de jornada, vean extinguidos sus contratos de trabajo por despido colectivo u objetivo del artículo 52, apartado c), del ET. En el artículo 3 de la Ley 27/2009, de 30 de diciembre, se permite que los trabajadores afectados por esas situaciones sucesivas, ante la extinción de la relación laboral, puedan reponer, sin darse por consumidos, los períodos disfrutados de prestación de desempleo por reducción de jornada, hasta un máximo de 180 días, siempre que la reducción temporal de jornada hubiere sido por resolución administrativa producida entre el 1 de octubre de 2008 y el 31 de diciembre de 2011, y siempre que, a su vez, el despido colectivo u objetivo se produzca entre el 18 de junio de 2010 y el 31 de diciembre de 2012.

3.  Bonificaciones empresariales durante la reducción temporal de jornada

Finalmente, para mejorar la situación de la empresa, y como medida disuasoria de expedientes extintivos, se reconoce el derecho empresarial a aplicar una bonificación del 50% en las cuotas patronales a la Seguridad Social por contingencias comunes, por los trabajadores afectados por reducciones de jornada en virtud de expediente de regulación de empleo. Bonificación que se extiende al período de la reducción temporal de jornada con un tope máximo de 240 días (artículo 1 de la Ley 27/2009, de 30 de diciembre).

Para la validez de esa bonificación se impone a la empresa la obligación de mantener el empleo de los trabajadores afectados durante al menos un año posterior a la finalización de la reducción de jornada, sin que computen las extinciones de contratos por despido declarado procedente, por dimisión, muerte, jubilación o incapacidad permanente total, absoluta o gran invalidez del trabajador. No se señala que la extinción en el período de prueba no compute, a diferencia de lo previsto en el artículo 10 de la Ley 35/2010 citada, a la hora de fijar el requisito de mantenimiento de empleo para las bonificaciones de cuotas por contratos indefinidos, por lo que la extinción del contrato en período de prueba computaría, aunque sea de difícil aplicación, ya que normalmente el período de prueba ya habrá expirado en el momento de la reducción de jornada.

Con relación al cómputo de extinciones, debemos preguntarnos si computan las extinciones de contratos al amparo del artículo 41 del ET, esto es, cuando ante un modificación sustancial de condiciones de trabajo el trabajador opta por la resolución indemnizada de la relación laboral con derecho a percibir una indemnización de 20 días de salario por año de servicios, con un máximo de nueve mensualidades. Debemos preguntarnos si nos hallamos ante un cese por dimisión del trabajador. Entendemos que en ese supuesto no cabe hablar de dimisión del trabajador. La diferencia entre la dimisión del trabajador, al igual que en el resto de los supuestos que excepcionan la consideración de incumplimiento de la obligación de mantenimiento en el empleo, y la rescisión del contrato como consecuencia de la modificación sustancial de condiciones de trabajo -en los términos previstos en elartículo 41.3 o en el artículo 50.1.a) del ET-, es que en la primera la causa del cese de la relación laboral es inherente a la persona del trabajador y ajena por tanto al empresario, mientras que en la segunda hay una actuación empresarial que se encuentra en la base del ejercicio del derecho de rescisión del contrato de trabajo atribuido al trabajador, con unas consecuencias distintas en determinados aspectos, entre otros en materia de indemnización o de protección por desempleo. Éste es el criterio que ha mantenido la Dirección General de Trabajo el 27 de mayo de 2009, en contestación a una consulta planteada por la Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, criterio respecto al que estamos en espera de lo que pueda ir dictando la jurisprudencia en la interpretación de una norma jurídica de reciente aprobación.

La citada bonificación ascenderá al 80% de las referidas cuotas empresariales cuando se cumplan dos condiciones:

a)   que el procedimiento de regulación de empleo concluya con acuerdo (no con autorización por falta de acuerdo); y

b)   que se incluyan en el expediente medidas para reducir los efectos de la regulación temporal de empleo entre los trabajadores afectados, tales como acciones formativas durante el período de suspensión o reducción de jornada, cuyo objetivo sea aumentar la polivalencia del trabajador o incrementar su empleabilidad, medidas de flexibilidad interna que faciliten la conciliación de la vida familiar y profesional, o cualquier otra medida alternativa o complementaria para favorecer el mantenimiento del empleo en la empresa. En estos supuestos de expedientes acordados, el compromiso de mantenimiento del empleo es de seis meses posteriores a la finalización de la reducción de jornada, y no de un año, cuando se trate de acuerdos concluidos a partir del 19 de septiembre de 2010 (artículo 1, apartado 2 bis, segundo párrafo, de la Ley 27/2010, de 30 de diciembre).

Esas bonificaciones serán aplicables a las solicitudes de regulación de empleo presentadas en los períodos del 1 de octubre de 2008 al 31 de diciembre de 2011, salvo la limitación a seis meses de la obligación de mantenimiento de empleo que será de aplicación a las solicitudes de regulación de empleo presentadas desde el 1 de enero de 2010 al 31 de diciembre de 2011 y resueltas a partir del 19 de septiembre de 2010 (artículo 1, apartados 2 bis y 5, de la Ley 27/2009).

Se permite igualmente la aplicación del porcentaje de bonificación del 80% a partir de las cotizaciones devengadas desde el 18 de junio de 2010, para los expedientes de regulación de empleo vigentes en su aplicación a esa fecha, siempre que se reúnan las dos condiciones materiales impuestas para el incremento de la bonificación (disposición transitoria 5.ª de la Ley 35/2010, de 17 de septiembre).

Finalmente, cabe reseñar que las bonificaciones tienen como tope máximo el 100% de la cuota empresarial a la Seguridad Social por contingencias comunes (artículo 1.3 de la Ley 27/2009), debiendo reunirse los requisitos de los artículos 5 y 6, apartado 1, letras a) y b), de la Ley 43/2006, de 29 de diciembre; esto es, hallarse al corriente en el cumplimiento de obligaciones fiscales y sociales, sin haber sido excluido por la comisión de infracciones muy graves en materia de empleo y protección por desempleo, no ser una relación laboral especial, salvo la de discapacitados en centros especiales de empleo, y no tener relación de parentesco en segundo grado de afinidad o consanguinidad con el empresario o miembro del órgano de administración societaria, salvo que el empresario sea un autónomo que contrate a un hijo menor de 30 años, o un autónomo que contrate como primer empleo a un familiar menor de 45 años (artículo 3 de la Ley 27/2009).

LEXNOVA

COMENTARIOS A LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 31/2010, SOBRE EL ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE CATALUÑA

 

Tras haberse publicado la totalidad de la STC 31/2010, de 28 de junio, sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña, invita a reflexionar sobre el conjunto de fundamentos en los que el Tribunal ha declarado la constitucionalidad o inconstitucionalidad de determinados preceptos, promoviendo la conservación de ciertas normas "siempre que se interpreten en los términos" que él ha establecido.

Desde una perspectiva formal, la sentencia parece inaugurar un estilo sintético, sin circunloquios, directamente encaminado a la resolución de los problemas planteados y muy depurado en relación a las autocitas de jurisprudencia anterior.

Sólo con carácter previo a la observación de los preceptos financieros estatutarios que fueron recurridos, interesa plantearnos la función que los Estatutos de Autonomía pueden tener en el diseño del sistema general de financiación.

La cuestión no es nueva, desde luego, pues la propia redacción originaria de la 46018 fue precedida por dos Estatutos que se aprobaron antes, del País Vasco y Cataluña (LLOO 3 y 4/1979, de 18 de diciembre, respectivamente).

En la STC de 28 de junio de 2010 se proclama la posición subordinada -y fundamentada- de los Estatutos a la Constitución, integrándose en el ordenamiento con la posición, forma y características de las leyes orgánicas, y rigiendo su posición en el sistema de fuentes los principios de jerarquía y competencia.

El primero funda su subordinación a la Constitución y el segundo plasma la relación de los Estatutos con otras normas legales, y particularmente con otras leyes orgánicas que deben regular determinadas materias en función de las previsiones que atañen a dicha reserva especial de ley, como sucede en materia de financiación autonómica (artículo 157.3 de la CE).

El Tribunal ha precisado, aunque poniendo el ejemplo de la LO reguladora del Poder Judicial, que entonces "la ley orgánica no es en estos casos una forma fungible, sino que, en relación con las concretas materias reservadas a una ley orgánica singular, las restantes leyes orgánicas se relacionan también de acuerdo con el principio de la distribución competencial. Así las cosas, la posición relativa de los Estatutos respecto de otras leyes orgánicas es cuestión que depende del contenido constitucionalmente necesario y, en su caso, eventualmente posible de los primeros" (FJ 3.º).

La argumentación recuerda mucho a la realizada sobre el contenido necesario y posible de las leyes de Presupuestos, deduciendo el Tribunal para los Estatutos que, aparte del minimum relacionado en el artículo 147.2 de la Constitución, aquéllos pueden integrar "previsiones y disciplinas muy dispares, aunque siempre dejando a salvo, como es evidente, las reservas establecidas por la Constitución en favor de leyes específicas o para la disciplina de materia orgánica no estatutaria" (FJ 5.º).

En los comentarios doctrinales habidos en estos años de reformas estatutarias y posterior adaptación de laLOFCA, los argumentos han sido más estrictos, desde luego, que los empleados por el Tribunal Constitucional.

Sólo a título de ejemplo, se ha denunciado la extraterritorialidad y exceso competencial del Estatuto si incorpora materias no necesariamente estatutarias, como sería la correspondiente a la financiación autonómica, que sólo competería a la LOFCA, como norma a la que expresamente encarga la Constitución la regulación de esa materia.

En lo financiero, los Estatutos cumplirían una función limitada a la reproducción de los aspectos generales del modelo, los grandes principios vertebradores de éste y el diseño institucional de su Hacienda propia, sin que se encuentren dotados de fuerza derogatoria sobre la LOFCA. Esta norma y los Estatutos han de ser susceptibles de una interpretación integradora y armónica, sin que, en caso de conflicto, hayan de prevalecer las estatutarias.

En la STC de 28 de junio de 2010, se resuelven las impugnaciones referidas al Título VI del Estatuto de Cataluña, sobre la financiación de la Generalitat. Repasemos, aunque no sea por el mismo orden en que aparecen (FFJJ 130.º a 142.º) las cuestiones controvertidas.

1.º) Con carácter de "principio" se afirma la posición superior del Estado en función de las previsiones de la Constitución (artículos 133.1, 149.1.14.ª y 157.3) y de la jurisprudencia constitucional (STC 72/2003, de 10 de abril, FJ 5.º); admitiendo, no obstante, la posibilidad de que los Estatutos regulen la Hacienda autonómica "como elemento indispensable para la consecución de la autonomía política" (STC 289/2000, de 30 de noviembre, FJ 3.º), pero con arreglo a los principios de coordinación y solidaridad, lo que determina la preeminencia de las Cortes Generales y de los organismos multilaterales de cooperación y coordinación entre el Estado y las Comunidades Autónomas -como es el Consejo de Política Fiscal y Financiera- frente a los órganos bilaterales que se prevean (FJ 130.º).

2.º) El Tribunal excluye de su enjuiciamiento determinados preceptos que no tendrían una "argumentación mínimamente suficiente" en el recurso de inconstitucionalidad (FJ 130.º). Se trata de las siguientes normas:

- Artículo 210.2 c), e), f), g) y h), 3 y 4, donde se confieren determinadas atribuciones a la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat.

- Disposición adicional tercera.2, que prevé la constitución de una comisión integrada por las Administraciones estatal, autonómica y local para las inversiones del Estado en infraestructuras en Cataluña.

- Disposición adicional sexta, que declara a la Generalitat como Administración ordinaria del Estado en Cataluña en la medida en que le sean transferidas las funciones ejecutivas correspondientes.

- Disposición final primera.1, que encomienda a la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat la concreción, en un plazo de dos años, de la aplicación de los preceptos del Título VI.

- Disposición final segunda, que prevé un año para la creación de la Agencia Tributaria de Cataluña (Ley 7/2007, de 17 de julio).

- Disposición final tercera, que fijaba un plazo de seis meses para la constitución de la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat.

3.º) Los preceptos juzgados constitucionales, frente a la tacha de los recurrentes, son los artículos 201.3 y 4; 204.1 y 4; 205, párrafo primero; 218.5; 219.2 y 4 y disposición adicional séptima, último párrafo.

En la demanda se sostenía que el artículo 201.3 del Estatuto instauraba un sistema de bilateralidad o codecisión financiera, convirtiendo en concurrente o compartida la competencia exclusiva del Estado (artículo 149.1.14.ª de la CE) e impidiendo su potestad de coordinación, al atribuir a la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat el desarrollo del Título VI.

Para el Tribunal, dicho cometido hay que referirlo al marco de coordinación y cooperación previsto constitucionalmente, por lo que no significa que a aquella Comisión le competa alcanzar acuerdos que posteriormente determinen el desarrollo normativo o la aplicación del Título VI, por lo que respeta la coordinación del Estado y no quebranta sus competencias (FJ 131.º).

En cuanto al "privilegio" que los recurrentes señalaban en el artículo 201.4, discriminando positivamente a Cataluña respecto a las restantes Comunidades, el Tribunal interpreta que lo que proscribe la Constitución son las diferencias que carezcan de justificación objetiva y razonable, conllevando beneficios que otras Comunidades Autónomas, en las mismas circunstancias, no podrían obtener, no resultando ilegítimo enunciar que la financiación de la Generalitat no suponga efectos discriminatorios para Cataluña, puesto que dicho principio responde directamente, a contrario, a lo establecido en el artículo 138.2 de la Constitución (FJ 131.º).

También había sido tachada de falta de reciprocidad y de no arbitrar vías de participación del Estado, la regulación de la Agencia Tributaria de Cataluña efectuada en el artículo 204 del Estatuto. El Tribunal recuerda jurisprudencia anterior en la que, dada la posición de superioridad del Estado, rechaza sustentar sus relaciones con las Comunidades Autónomas en el principio de reciprocidad (SSTC 4/1981, FJ 3.º; 132/1998, de 18 de junio, FJ 10.º). Descarta, por otra parte, que haya problemas de constitucionalidad con el enunciado de potestades de gestión sobre los tributos propios de la Generalitat y las subordina, en relación a los tributos cedidos, a lo que establezcan las leyes estatales de cesión, señalando que "la naturaleza propia del Estatuto como norma de cabecera del ordenamiento autonómico (.) puede incluir en su seno las prescripciones generales de su autonomía financiera siempre que no menoscabe el ámbito del legislador orgánico y el marco general de coordinación y cooperación que es característico de esta materia" (FJ 132.º).

De la misma manera, el Tribunal resuelve la constitucionalidad del artículo 205 del Estatuto, referido a órganos económico-administrativos propios de la Generalitat, distinguiendo la revisión de las reclamaciones sobre tributos propios y sobre los tributos cedidos por el Estado. Ambas son admitidas y se considera que "la referencia a ''sus propios órganos económico-administrativos'' tiene una dimensión exclusivamente autoorganizadora, sin que dichonomen atraiga hacia la Generalitat cualquier competencia revisora en la vía económico-administrativa, competencia que sólo puede establecer la ley estatal" (FJ 133.º).

En cuanto al señalamiento efectuado por el último párrafo de la disposición adicional séptima del Estatuto, en relación a los tributos cedidos, encomendando el establecimiento del alcance y condiciones de la cesión a la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat, el Tribunal entiende que "únicamente configura un procedimiento para la formalización en un marco de relaciones bilaterales de las decisiones que sobre la cesión de tributos estatales se hayan adoptado en el seno del órgano multilateral (Consejo de Política Fiscal y Financiera)", sin que menoscabe la potestad legislativa plena de las Cortes Generales (FJ 136.º), por lo que no resulta inconstitucional.

Sobre aspectos relacionados con las Haciendas Locales, el artículo 218.5 del Estatuto se impugnó por la sustitución de la tutela financiera estatal por la autonómica sobre los Gobiernos locales. El Tribunal ha apreciado que dicha potestad ya había sido asumida por la Generalitat con el límite de la autonomía local y el respeto a las bases estatales señaladas en el artículo 149.1.18.ª de la Constitución [SSTC 57/1983, de 28 de junio, FJ 5.º, y 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 4.º c)] (FJ 140.º).

Y en relación a las facultades de distribución por la Generalitat, a las Entidades Locales, de transferencias por participaciones en tributos y subvenciones incondicionadas del Estado (artículo 219.2 y 4 del EAC), el Tribunal lo considera factible si se respetan "sin alterarlos ni desarrollarlos" (STC 171/1996, FJ 5.º) los criterios de reparto establecidos por el Estado (FJ 141.º).

4.º) Tan sólo dos incisos de otros tantos preceptos del Estatuto, en materia de financiación, han sido declarados inconstitucionales.

Por una parte, el artículo 206.3, que, refiriéndose a la "Participación en el rendimiento de los tributos estatales y mecanismos de nivelación y solidaridad", restringía, a juicio de los recurrentes, los servicios públicos fundamentales susceptibles de nivelación, reduciéndolos a los de "educación, sanidad y otros servicios sociales esenciales", y condicionaba la aportación de la Generalitat en este punto a que las demás Comunidades Autónomas "lleven a cabo un esfuerzo fiscal también similar".

La impugnación afectaba, pues, a una de las piedras de toque del modelo de financiación privilegiado o positivamente discriminado de Cataluña, deconstruido en parte por la declaración de inconstitucionalidad del recién indicado límite a la nivelación y solidaridad.

A juicio del Tribunal, este requerimiento de que las demás Comunidades tengan un esfuerzo fiscal similar excede de la competencia estatutaria e infringe la superioridad del Estado en la apreciación concreta de cuál deba ser dicho esfuerzo fiscal, tras las actuaciones correspondientes en el seno del sistema multilateral de cooperación y coordinación constitucionalmente previsto (FJ 134.º).

Por otra parte, y afectando a la autonomía y competencias financieras municipales, el artículo 218.2 del Estatuto se impugnó por vulnerar la reserva de ley estatal para la creación de los tributos locales. El Tribunal reitera los argumentos de la STC 233/1999, de 16 de diciembre (FJ 22.º), para declarar vedada la intervención de la Generalitat, ni siquiera como hipótesis condicionada a que así lo disponga el legislador estatal, en orden a la creación y regulación de los tributos propios de los Gobiernos locales.

5.º) Los preceptos financieros del Estatuto que no son inconstitucionales, siempre que se interpreten de la misma manera que hace el Tribunal, son los artículos 206.5; 210.1, 2 a), b) y d), así como las disposiciones adicionales tercera.1, octava, novena y décima.

El artículo 206.5 consagra el denominado "principio de ordinalidad", o mantenimiento del statu quo, freno a la eventual recolocación de Cataluña en la ordenación de rentas per cápita, consecuencia de la aplicación por el Estado de mecanismos de nivelación. La pretensión del Estatuto casaría con la de un ciudadano rico antes de pagar impuestos, que no dejara de serlo como consecuencia de la contribución al sostenimiento del gasto público.

El Tribunal advierte que dicha previsión sería inconstitucional si condicionase o fuese imperativa para el Estado, pero sólo la juzga como la expresión reiterada de un deber para el Estado que concilie la realización efectiva delprincipio de solidaridad con el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español (artículo 138.1 de la CE).

Así las cosas, la solidaridad que proclama el Tribunal Constitucional no puede redundar "para las más ricas un mayor perjuicio que el inherente a toda contribución solidaria para con las menos prósperas en orden a una aproximación progresiva entre todas ellas, excluyéndose, por tanto, el resultado de la peor condición relativa de quien contribuye respecto de quien se beneficia de una contribución" (FJ 134.º).

Esta confusión de los principios de solidaridad y equilibrio económico implica la interdicción de perjuicios para las Comunidades más prósperas, más allá de lo razonablemente necesario para la promoción de las menos favorecidas, afectando la garantía del Estado, que el precepto estatutario contempla, "no a la aplicación general de los mecanismos de nivelación, sino exclusivamente a la aportación que realizase Cataluña como consecuencia de su posible participación en dichos mecanismos" (FJ 134.º).

Las infracciones invocadas del principio de coordinación, como consecuencia de la creación y atribución de determinadas funciones a la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat [previstas en el artículo 210.1, 2.a), b) y d) del EAC] y el sistema bilateral o de codecisión que conlleva, han sido salvadas en la STC de 28 de junio de 2010, estableciendo la interpretación de que dicho organismo, así como las funciones objetadas a éste, "no excluye ni limita la capacidad de los mecanismos multilaterales en materia de financiación autonómica ni quebranta la reserva de ley orgánica prevista en el artículo 157.3 de la CE y las consiguientes competencias estatales" (FJ 135.º).

Los recurrentes sostuvieron que el contenido de la disposición adicional tercera.1 del Estatuto, referida a lainversión del Estado en infraestructuras en Cataluña, implicaba la generación de un compromiso presupuestario y vinculaba indebidamente a las Cortes Generales en el ejercicio de su competencia reconocida por el artículo 134.1 de la CE, además de entrañar un privilegio económico incompatible con la asignación y redistribución equitativas de la riqueza nacional entre los distintos territorios.

El Tribunal descarta, en cambio, que la disposición controvertida tenga efectos directamente vinculantes para la política de inversiones del Estado, manteniendo que ha de interpretarse en el sentido de que no supedita el ejercicio de las funciones de examen, enmienda y aprobación de los Presupuestos Generales del Estado que competen a las Cortes Generales (FJ 138.º).

Por último, las disposiciones adicionales octava, novena y décima del Estatuto, donde se previeron porcentajes más elevados de cesión -de los Impuestos sobre la Renta de las Personas Físicas (50%), sobre el Valor Añadido (50%) e Impuestos Especiales de Fabricación (58%)- a los establecidos en el artículo 11 de la LOFCA vigente en el momento de producirse la reforma estatutaria, y que deberían incluir los primeros proyectos de ley de cesión que se aprobasen con posterioridad al Estatuto, sólo son admisibles "desde el absoluto respeto a la potestad legislativa del Estado que ejercen las Cortes Generales (artículo 66.2 de la CE) y que únicamente puede traducirse en el compromiso de la Generalitat y el Gobierno a acordar en Comisión Mixta -con sujeción a lo dispuesto en el marco de la cooperación multilateral y al ejercicio de las facultades de coordinación que competen al Estado en materia financiera-" (FJ 137.º).

LEXNOVA