LA EXIGENCIA DE LA CULPABILIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

1. LA CULPABILIDAD COMO PRINCIPIO ESTRUCTURAL DEL IUS PUNIENDI DEL ESTADO

La necesidad de la concurrencia de culpabilidad se ha formulado no sólo en el ámbito del Derecho Penal («la Constitución Española consagra sin duda el principio de culpabilidad como principio estructural básico del Derecho Penal»-STC 150/1991, de 4 de julio, FJ 4-), sino también en el propio del Derecho Administrativo sancionador:

«Este principio de culpabilidad rige también en materia de infracciones administrativas (...) en la medida en que la sanción de dicha infracción es una de las manifestaciones del ius puniendi del Estado» (STC 246/1991, de 19 de diciembre, o STC 76/1990, de 26 de abril).

Esa exigencia de culpabilidad en el ámbito de los ilícitos administrativos se reitera hasta la saciedad por la jurisprudencia del Tribunal Supremo. Así, las SSTS de 12 (rec. 388/1994) y 19 de mayo de 1998, Sección Sexta, afirman que en el ámbito sancionador «está vedado cualquier intento de construir una responsabilidad objetiva» y que «en el ámbito de la responsabilidad administrativa no basta con que la conducta sea antijurídica y típica, sino que también es necesario que sea culpable, esto es, consecuencia de una acción u omisión imputable a su autor por malicia o imprudencia, negligencia o ignorancia inexcusable (...) es decir, como exigencia derivada del artículo 25.1 de la Constitución, nadie puede ser condenado o sancionado sino por hechos que le puedan ser imputados a título de dolo o culpa (principio de culpabilidad)». La STS de 23 de enero de 1998, Sección Cuarta (rec. 5397/1992), sintetiza con especial acierto la jurisprudencia sobre la exigencia de culpabilidad:

«(...) puede hablarse de una decidida línea jurisprudencial que rechaza en el ámbito sancionador de la Administración la responsabilidad objetiva, exigiéndose la concurrencia de dolo o culpa, en línea con la interpretación de la STC 76/1990, de 26 de abril, al señalar que el principio de culpabilidad puede inferirse de los principios de legalidad y prohibición del exceso (artículo 25 CE) o de las exigencias inherentes al Estado de Derecho. Por consiguiente, tampoco en el ilícito administrativo puede prescindirse del elemento subjetivo de la culpabilidad para sustituirlo por un sistema de responsabilidad objetiva o sin culpa».

En el caso se trataba de una empresa que se había deducido en sus cotizaciones a la Seguridad Social una supuesta subvención que erróneamente creía haber obtenido. Alegaba esta creencia errónea, la inexistencia de intención de defraudar y el hecho de haber encomendado la gestión de estos asuntos a una sociedad. Pese a ello y a la decidida proclamación de la exigencia de culpabilidad, la sentencia no entiende excluida la responsabilidad de la empresa sancionada. Lo concluye así por no entender probado que «la entidad mercantil sancionada actuase con la diligencia exigible». Esto se relaciona ya con otras cuestiones de las que nos ocuparemos más adelante: la extensión del deber de diligencia (infra, 5.2) y la carga de la prueba de la falta de culpabilidad (infra, capítulo XVII).

Finalmente, al tratarse de un principio constitucional, la exigencia de culpabilidad no requiere una expresa proclamación normativa. Es por ello que la STS de 18 de junio de 2001, Sección Tercera, rechaza un recurso contra una disposición reglamentaria que a la hora de tipificar una conducta no mencionaba expresamente la excepción de fuerza mayor o caso fortuito.

2. NO HAY SECTORES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR DONDE SE EXCEPCIONE ESTA EXIGENCIA DE CULPABILIDAD

2.1. Proclamaciones jurisprudenciales en sectores tradicionalmente problemáticos

Existen una serie de ámbitos sectoriales del Derecho Administrativo sancionador que, bien por motivos históricos bien por el propio tipo de infracción, se han mostrado más reacios a la incorporación de la exigencia de la culpabilidad y sus consecuencias. Sin embargo, a pesar de algunas vacilaciones incluso vigente la Constitución Española, la más reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo y de los Tribunales Superiores de Justicia se muestra firme en la exigencia de esa culpabilidad y consiguiente rechazo de la responsabilidad objetiva o por el mero resultado:

a) Infracciones tributarias. La STS de 20 de abril de 2002, Sección Segunda, entre otras muchas, recuerda la doctrina «que proscribe la aplicación de sanciones, en el ámbito tributario, por el mero resultado y que exige la inexcusable concurrencia de (...) culpabilidad».

b) Infracciones disciplinarias. La STS de 25 de septiembre de 2006, Sección Séptima, afirma: «el elemento subjetivo de la culpabilidad resulta imprescindible en toda infracción disciplinaria», de modo que es necesario para sancionar a un juez por el retraso en el ejercicio de sus funciones que «resulte inequívocamente demostrado que el puro retraso o la mera inobservancia temporal es imputable a la pasividad intencional o negligente del juez o magistrado».

c) Infracciones en materia de prevención de riesgos laborales. Tradicionalmente, la jurisprudencia había destacado el carácter objetivo de la responsabilidad del empresario en materia de seguridad e higiene en el trabajo. Más aún, la propia legislación sobre Prevención de Riesgos Laborales es un claro exponente de la tendencia objetivadora de la responsabilidad. No obstante, en la actualidad, la línea jurisprudencial claramente mayoritaria parte de la necesidad de concurrencia de culpabilidad también en este ámbito, aunque, en ocasiones, este presupuesto se acompaña de un deber de exigencia tan elevado que hace dudar si el cambio de planteamiento ha sido más de carácter formal que material. Una buena manifestación de esta línea jurisprudencial donde el cambio no es sólo formal se halla en la STSJ de Navarra, de 20 de febrero de 2003. Un empresario fue sancionado por no adoptar las pertinentes medidas de prevención, pero no consta que la Administración identificara y probara cuáles eran esas medidas incumplidas sino que le bastó para sancionar con el accidente ocurrido. La Sala razona que si por un lado puede existir infracción por no cumplir con los requisitos que la normativa exige aunque no se produzca resultado dañoso, de igual forma no existe infracción por el simple hecho de que se haya producido un daño. Por lo tanto, «como la infracción no viene ni calificada ni cualificada por el resultado (...), (habrá) que demostrar que se ha faltado a esta normativa de prevención del riesgo en el trabajo». «Y no se nos diga, concluye el Tribunal, que si hubo accidente fue porque había riesgo, por cuanto hasta la actividad más inocua puede conllevar un riesgo (un escribiente puede caerse de su silla y desnucarse, por ejemplo)». En cualquier caso, sobre la extensión del deber de diligencia en este ámbito volveremos más adelante (infra, 5.2).

d) Las infracciones por omisión también exigen la concurrencia de un elemento intencional o negligente para ser sancionables. Lo recuerda la SAN de 26 de julio de 2004.

En cualquier caso, como tendremos ocasión de exponer en diversos apartados de este capítulo (por ej., el relativo a la extensión del deber de seguridad de los empresarios), debe advertirse que, aunque los jueces y tribunales afirmen la aplicación del elemento de la culpabilidad, los resultados a los que se llega en algunos supuestos parecen poco acordes con él, observándose una cierta tendencia a suponer la concurrencia de culpa ante la simple producción del resultado ilícito [SSTS de 12 y 26 de abril de 1999, Sección Cuarta y de 27 de mayo de 1999, Sección Tercera].

2.2. En especial, las infracciones de mera actividad

Posiblemente, el supuesto donde la apreciación de la culpabilidad es más compleja es en las denominadas infracciones formales o de mera actividad, esto es, aquéllas consistentes en una simple comisión u omisión antijurídica que no precisa ir acompañada de un resultado lesivo. Lo mismo ocurre en este tipo de ilícitos en el Derecho Penal, pero mientras que allí son una minoría y además en algunas de sus manifestaciones -delitos de peligro abstracto- han sido objeto de una crítica prácticamente unánime por la doctrina, en el ámbito del Derecho Administrativo sancionador su extensión es muy amplia. Son numerosas las leyes que tipifican el no conservar cierta documentación, o el no haber obtenido ciertas autorizaciones, o el haber omitido cierta comunicación, etc., y todo ello con independencia de que esas acciones u omisiones hayan originado un efectivo resultado lesivo.

Existe una fundada corriente doctrinal (Nieto García, I. Pemán Gavín) que defiende que las infracciones formales no precisan ni dolo ni culpa, bastando el mero incumplimiento para entender cometida la infracción administrativa o que, en general, relativizan la exigencia de culpabilidad. Tal posición, al menos formalmente, no es admitida por la jurisprudencia, aunque no se puede negar que, en ocasiones, aun afirmando la exigencia de dolo o culpa, los resultados prácticos a los que alguna sentencia llega distan poco de esa responsabilidad objetiva.

Además, en muchas ocasiones, el fundamento de la actuación negligente es precisamente el haber incumplido la prescripción que se sanciona, o lo que es lo mismo: como se ha incumplido es que se ha actuado, al menos, con culpa. Así, en la STS de 30 de mayo de 2008, Sección Segunda, recurso de casación núm. 8213/2002, se lee: «en contra de lo alegado, no puede invocarse la ausencia de culpabilidad, por su falta de diligencia en el cumplimiento de las obligaciones formales impuestas para la gestión de los tributos, entre ellas la de cumplimentar regularmente los documentos que reglamentariamente se establezcan para que acompañen la circulación de productos sujetos a impuestos especiales», cuando precisamente se había sancionado por la circulación de productos objeto del impuesto especial de hidrocarburos sin ir acompañados por los documentos reglamentariamente establecidos.

A pesar de todo, a nuestro juicio, esto no supone el reconocimiento de una responsabilidad objetiva y para ello basta con acudir al último epígrafe de este capítulo donde se analizan las causas, como el error y otras, que los tribunales reconocen que excluyen la culpabilidad. A lo sumo, lo que sí se observa, aunque tampoco siempre, es una cierta inversión de la carga de la prueba.

Una muestra de toda esta compleja realidad puede encontrarse en la STS de 14 de junio de 2004, Sección Tercera (rec. 129/2002). Un transportista había sido sancionado por no llevar en el vehículo todos los discos del tacógrafo de la semana en curso y la hoja del último día de la semana en que condujo. El transportista alega que era el único día que había conducido esa semana. La sentencia de instancia entiende que una vez planteada la duda sobre si condujo o no, la Administración no ha desvirtuado con la fuerza necesaria la presunción de inocencia, por lo que anula la sanción. La Administración plantea un recurso de casación en interés de ley que se resuelve favorablemente. La sentencia afirma que se trata de una «infracción formal que se consuma, tanto si se condujo como si no se hizo, por el mero hecho de no estar en disposición de presentar en ese momento (cuando se lo requieren los agentes), la documentación requerida, ya que su objetivo no es otro que comprobar los tiempos de descanso, para dar seguridad al tráfico». Además, «de aceptarse que la mera alegación de que no se había conducido con anterioridad, eximiera de esa presentación en ese momento preciso, el de ser requeridos por el agente de control, impediría la adopción de medidas que pueden adoptarse para evitar peligros graves para la seguridad de la carretera y, en consecuencia, para la integridad de las personas y bienes». En nuestra opinión, sin perjuicio de las dificultades que siempre plantea la apreciación del elemento culpabilístico en las infracciones formales, este último argumento utilizado por la Sala entremezcla peligrosamente lo que son las garantías propias del Derecho Administrativo sancionador con la adopción de ciertas medidas que no tienen como finalidad castigar sino proteger la seguridad en el tráfico.

En cualquier caso, en algún supuesto, los tribunales parecen reaccionar contra una aplicación totalmente automática y prácticamente objetiva de las infracciones formales. Una clara muestra la ofrece la STS de 18 de junio de 2007, Sección Segunda (rec. 127/2002). Una sociedad mercantil, aplicando los principios contables rectores del Plan de Contabilidad y, en concreto, el de prudencia valorativa, contabilizó en sus Cuentas Anuales dos dotaciones a provisiones, con lo que puso de manifiesto que dos partidas de su activo realmente no valían nada -como efectivamente a la postre ocurrió-. Pero ello supuso que para el cálculo de la base imponible del Impuesto de Sociedades había seguido un criterio contable distinto del reglamentariamente establecido en la normativa fiscal y por este motivo se le sancionó. La sentencia anula la sanción al apreciar que no concurre culpabilidad pues el sujeto pasivo, «habiendo recogido fielmente en su contabilidad las operaciones, ha realizado su declaración-liquidación con una interpretación razonable de la norma tributaria». A nuestro juicio, más allá de esa discutible referencia a una interpretación razonable de una norma tributaria sobre la que ni siquiera se debate si era clara o no, lo que late en esta sentencia es esa exigencia de culpabilidad también en las infracciones de actividad.

3. PERO LA EXIGENCIA DE CULPABILIDAD LO ES EN TÉRMINOS DISTINTOS AL DERECHO PENAL

Sin negar la necesidad de la concurrencia del elemento culpabilístico, alguna sentencia apunta a una distinción de la exigencia de culpabilidad en el ámbito del Derecho Administrativo sancionador con respecto al Derecho Penal. Al respecto, la STS de 5 de febrero de 1999, Sección Tercera, recurso de apelación 3091/1991:

«Pero hay que precisar -así lo hace la doctrina científica- que la culpabilidad exigible en las infracciones administrativas lo es en distintos términos que en el Derecho Penal, porque frente a lo limitado de los ilícitos penales, en el Derecho Administrativo sancionador, el repertorio de ilícitos es inagotable, y no puede sistematizarse la interpretación de dicho concepto, ni exigirse a la persona el conocimiento de todo lo ilícito. Si se hiciera así, el Derecho Administrativo sancionador no existiría. Al movernos en el campo del Derecho Administrativo sancionador, debemos tener en cuenta que las normas -el ordenamiento jurídico- protege los intereses públicos, que han de situarse frente a las situaciones objetivas en que quede reflejada la infracción administrativa, porque las circunstancias objetivas concurrentes son relevantes».

En esta línea, también la STS de 31 de mayo de 2000, Sección Tercera. En el caso de autos se había sancionado una empresa concesionaria de suministro de combustible y la Sala entiende que «no cabe apreciar como circunstancia atenuante el desconocimiento de la empresa de lo hecho por sus empleados para perjudicarla». Pero lo más relevante es cuando afirma:

«Esto podría tener trascendencia a efectos de eludir responsabilidades penales, pero no en el ámbito sancionador administrativo, pues (...) la responsabilidad de los concesionarios ha de extenderse a los actos realizados por sus empleados, cuya diligencia debe ser vigilada por aquéllos, lo que equivale a sancionar la responsabilidad directa de los concesionarios que deben vigilar el buen estado de los aparatos surtidores y responder de los daños que puedan producirse por la actuación de aquéllos».

Esto es, la sentencia está reconociendo un juego distinto de la culpabilidad en el Derecho Penal y en el Derecho Administrativo sancionador, admitiendo un deber de diligencia más amplio en este segundo ámbito.

4. LA PRETERINTENCIONALIDAD

La preterintencionalidad como una forma encubierta de responsabilidad por el resultado ha sido criticada por la doctrina penalista. El origen de esta construcción se encuentra en el principio versari in re illicita, procedente del Derecho canónico medieval, conforme al que basta con que se inicie la ejecución de un acto ilícito para que se impute a su autor todos los resultados que se produzcan, incluso los que tengan un carácter fortuito.

Sobre esta cuestión resulta de interés la STS de 14 de febrero de 2000, Sección Cuarta (rec. 431/1994). En una finca se instalaron sin la preceptiva autorización administrativa unos cepos para la captura de conejos; aunque se hubiera obtenido tal autorización, los cepos sólo podrían haberse mantenido por la noche y deberían haberse retirado al alba. Por no haberlo hecho así, cayó en uno de ellos un águila imperial que murió. La Administración impuso una multa por entender que se había cometido una infracción del artículo 38.6 de la Ley 4/1989 que se refiere, entre otras cosas, a la muerte de animales en peligro de extinción. Pero para la Sala, como la muerte del águila fue un «resultado fortuito de la colocación de los cepos» y «tampoco se ha llegado a demostrar la existencia de dolo eventual», no se puede incluir la conducta en el tipo de dar muerte a un ejemplar de especie en extinción. La infracción, por tanto, consistió sólo en «el uso de cepos para conejos sin autorización... a lo que se acumuló la negligencia en la retirada de los cepos en el momento oportuno», todo lo cual debe incardinarse en el artículo 38.13.ª de la misma Ley, esto es, «el incumplimiento de los requisitos, obligaciones o prohibiciones establecidos en esta Ley», a lo que corresponde una sanción menor. No es fácil saber qué es lo que da fundamento a esta parte de la sentencia. Se vislumbran dos posibilidades:

a) Cuando excluye el dolo eventual, hace pensar que lo que en el fondo sustenta la sentencia, aun sin decirlo, es que la infracción consistente en dar muerte a ejemplares de razas en extinción sólo se puede cometer dolosamente, lo cual es difícil de admitir por la redacción del artículo 38.6 de la Ley 4/1989.

b) Cuando afirma que la muerte del águila fue un resultado fortuito, apunta en la línea de un supuesto de preterintencionalidad, rechazando cualquier vestigio del versari in re illicita; pero es difícil aceptar que la muerte del águila en este supuesto pueda considerarse un caso fortuito porque más bien se trata de una consecuencia previsible y evitable de la conducta inicialmente ilegal. Aun con esta grave objeción y aunque mezclado confusamente este argumento con el anterior, parece que es esto lo predominante en la sentencia y lo que presenta especial interés por lo que tiene de rechazo total de la responsabilidad objetiva por el resultado.