Carmen Viqueira Pérez
Profesora Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social
Universidad de Alicante
Uno de los fines pretendidos por la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social
(LJS)
es, a decir de su exposición de motivos, la
consecución de un procedimiento más
ágil y eficaz. Y a reglón seguido se señala
que son medidas tendentes a la consecución
de ese objetivo, entre otras, el
reforzamiento de la conciliación extrajudicial
y la mediación, ámbito en el que se
incardinan los mecanismos de evitación del proceso.
Cuáles son las novedades que la norma
introduce en esta materia y hasta qué
punto con ellas, en efecto, se logran los
objetivos que anuncia perseguir, son las
cuestiones sobre las que se reflexiona en
las páginas que siguen.
A la regulación de los mecanismos de
evitación del proceso se dedica la decena
de artículos que dan cuerpo al capítulo V
(artículos 63 a 73) cuyo contenido, ya en
una primera lectura, desvela que la LJS afronta ese “reforzamiento”
con medidas
de distinto alcance, porque hay en la Ley modificaciones que se
sitúan en el plano
de las mejoras técnicas y sus alrededores,
pero se contienen también en ella previsiones
de mucho más intenso calado. También esa
primera aproximación evidencia
que, por otro lado, aunque estas
modificaciones afectan a las vías clásicas
de evitación del proceso es, con mucho, el
mecanismo de la conciliación el que sufre
más alteraciones.
1.- La
conciliación o mediación previas y laudos arbitrales
En materia de conciliación previa la primera
novedad viene de la mano del título que
lleva el capítulo que la regula, que anuncia
su contenido como referido no solo a la
conciliación previa sino también a la
mediación previa y a los laudos arbitrales (“De
la conciliación o mediación previas y de los
laudos arbitrales”). El cambio tiene su
valor simbólico y supone también una mejora
técnica –en la medida en que acompasa
el título del capítulo y su contenido– pero,
en realidad, no encierra realmente
una modificación del calado que aparenta
porque ya al amparo de la LPL
era claro
que el contenido del capítulo alcanzaba ya –aún
sin señalarse expresamente en su
título– a la mediación previa y al
arbitraje.
1.1.-
Conciliación y mediación
Por lo que hace a las modificaciones
concretas que la norma introduce en la regulación
de la conciliación previa, son cuatro los
aspectos más destacables.
El primero de ellos es que se clarifica el
elenco de los mecanismos que sirven a la
evitación del proceso. La LJS establece claramente que
el requisito previo para la
tramitación del proceso es el intento “de
conciliación o de mediación previa” ante el
“órgano administrativo competente” o bien
ante el órgano “conciliador” creado al
efecto por ciertos productos de la autonomía
colectiva (acuerdos interprofesionales,
convenios colectivos regulados en el
artículo 83 ET y Acuerdos de Interés Profesional
de los trabajadores autónomos regulados en
los artículos 13 y 18 de la LE TA ),
y también deja claro la norma que conciliación y mediación son equivalentes,
tienen el mismo valor y, por eso, se refiere
siempre a ellas conjuntamente y les otorga
el mismo tratamiento. Ciertamente, uno y
otro extremo podían ya mantenerse al
amparo de la antigua norma (LPL) pero la nueva
regulación los refiere de modo expreso,
aportando seguridad a este respecto.
La posibilidad de llevar a cabo la
conciliación (o mediación) por una doble vía (administrativa/
convencional) y la complejidad que puede
entrañar la elección de la
correcta mantendrá abiertas algunas viejas
cuestiones, como la de si el órgano judicial
puede ejercer control sobre la competencia
del órgano conciliador convencional
y si el intento de conciliación ante el
órgano equivocado puede determinar
la inadmisión de la demanda o perjudicar el
efecto interruptivo o suspensivo del
plazo de la acción. Ninguna de estas dudas
es nueva porque la pluralidad de cauces
para sustanciar la conciliación o la
mediación y la dificultad a la hora de elegir
el adecuado a cada caso forman parte del
panorama preexistente a la LJS.
Y las
claves para resolverlas tampoco son nuevas:
si existe una duda razonable sobre
el organismo ante el que debía desarrollarse
la conciliación, en base a la doctrina
constitucional que respalda una
interpretación flexible del requisito de la conciliación
previa, a todas estas cuestiones ha de
responderse con una negativa, entendiendo
que el trámite ha de darse por cumplido
(STCo 119/2001 y TSJ Baleares
02/01/2004).
En segundo lugar, lleva a cabo la norma
alguna variación de importancia en la regulación
de los efectos que produce la solicitud de
la conciliación o mediación previas
y en las consecuencias de la no asistencia
al acto de conciliación o de
mediación (artículos 65 y 66 LJS).
Los efectos de la solicitud son los de
siempre: interruptivos de la prescripción o suspensivos
de la caducidad. Pero estos efectos de
siempre son objeto de una importante
clarificación ya que la norma indica ahora,
de modo expreso y muy
pormenorizado, qué días resultan computables
a estos efectos y qué otros no lo
son. De modo que, como antes, la norma
indica que la presentación de la solicitud
de conciliación o mediación suspenderá los
plazos de caducidad e interrumpirá los
de prescripción y que el cómputo de la
caducidad se reanudará al día siguiente de
intentada la conciliación o transcurridos
quince días desde su presentación sin que
se haya celebrado, pero ahora puntualiza que
esos 15 días son días “hábiles, excluyendo
del cómputo los sábados”.
También las consecuencias de la
incomparecencia del demandante son las mismas
(se le tiene por desistido) pero se anudan
nuevos efectos a la falta de comparecencia
del demandado cuando la ausencia se produce
sin justa causa. En
efecto, si quien no comparece es el
demandado se tiene la conciliación por intentada
sin efecto (como antes) pero la posibilidad
de imponer multa por temeridad es
ahora sustituida por la imposición de costas
(incluidos los honorarios del letrado o
Graduado Social colegiado encargado de la
asistencia de la parte contraria –hasta
un máximo de 600 euros–) en el caso de que
la sentencia coincida sustancialmente
con la pretensión formulada por el
demandante en la conciliación o
mediación previas. De cara a la efectividad
de la medida, es importante tener en
cuenta que, a tenor de la letra de la norma,
la solución se anuda con el principio de
vencimiento objetivo y –por ello– no
requiere apreciar temeridad o mala fe (como
exigía el artículo 66.3 LPL).
La tercera modificación afecta a los
supuestos eximidos de la obligación de sustanciar
la conciliación (artículo 64 LJS) que
aumentan su número. Ya a raíz de la
Ley 13/2009 (Oficina Judicial) se había
incrementado el número de procesos excluidos
de este trámite y es ahora la LJS la que ahonda –si bien
levemente– en esa
línea, de modo que el elenco de procesos en
los que no es necesario sustanciar la
conciliación administrativa previa alcanza
también a los procesos de impugnación
del acuerdo logrado en conciliación,
mediación o transacción, a los procesos de
anulación de laudos arbitrales y a los
procesos que exijan el agotamiento de la vía
administrativa. Por otro lado, y esta es la
cuarta modificación de importancia, aumentan las causas
por las que puede ser impugnado el acuerdo
alcanzado en conciliación o mediación.
El acuerdo, como antes, podrá ser impugnado
por las partes y por los
terceros perjudicados solicitando su nulidad
por las causas que invalidan los contratos
pero, además, también podrán ahora los
perjudicados impugnar el acuerdo
en base a su ilegalidad o lesividad. Esta
ampliación de los motivos por los que el
acuerdo conciliatorio puede impugnarse es
importante ya que la posibilidad de solicitar
su nulidad por ilegalidad o lesividad abre
una vía adecuada a las impugnaciones
de determinados terceros perjudicados –entidades
gestoras, entidades
colaboradoras, FOGASA…– que habían de salvar
la estrechez de la causa de impugnación
contenida en la LPL (“causas que invalidan los
contratos”) dando cauce
a su impugnación por la vía del fraude de
ley o del abuso de derecho. Como antes,
el plazo para el ejercicio de la acción es
de treinta días que ahora la norma se
ocupa de puntualizar que son hábiles,
excluidos los sábados, domingos y festivos
(artículo 67.2 LJS).
Junto a estas novedades, la nueva norma
introduce un cambio de más largo alcance:
la posibilidad de que las partes acudan de
común acuerdo a la conciliación (o
mediación) en los supuestos en los que esta
no es obligatoria, anudándose a esa
conciliación voluntaria los efectos
interruptivos o suspensivos propios de la conciliación
obligatoria (artículo 64.3). Esta previsión
implica un reforzamiento de la conciliación
extrajudicial no solo porque con ella se
amplían los supuestos en los que
puede ponerse en marcha el mecanismo de
evitación del proceso sino porque a esta
conciliación voluntaria se anudan los
efectos interruptivos o suspensivos propios
de la conciliación obligatoria. Esta es la
verdadera novedad, porque –como se sabe–
la posibilidad de conciliación voluntaria se
había admitido ya al amparo de la
LPL pero la jurisprudencia no entendió
posible equiparar sus efectos a los de la conciliación
obligatoria.
Para que esta conciliación voluntaria pueda
operar son precisos dos requisitos. Es
necesario, en primer lugar, que las partes
acudan “en tiempo oportuno” a la conciliación
o mediación voluntarias, lo que es tanto
como decir que es preciso que las
partes soliciten la conciliación o mediación
antes de que la acción se perjudique. Y,
por otro lado, es necesario que la
pretensión ejercitada pueda quedar sujeta al
acuerdo de las partes. Esta exigencia es más
compleja porque es preciso determinar
en qué supuestos es posible alcanzar un
acuerdo conciliatorio, lo que no siempre
será fácil. A tenor de la limitación a la
disponibilidad de derechos que establece
el artículo 3.5 ET, la única regla a seguir
será la de considerar que cuando no sea
posible que el conflicto se solucione por
obra de las partes celebrando una transacción,
no será posible la conciliación o mediación.
1.2.- Los
laudos arbitrales
Los instrumentos de la autonomía colectiva
pueden establecer la posibilidad de
evitar el proceso sometiendo determinados
asuntos a un arbitraje. Es por ello que
la norma, cuando regula la evitación del
proceso, junto a la conciliación y a la mediación
previas, se refiere también al arbitraje que
pueda celebrarse en cumplimiento
de lo establecido en los acuerdos
interprofesionales, los convenios
colectivos marco (ex artículo 83 ET) y los acuerdos
de interés profesional que regulan
la relación de los TRADE (ex artículo 18.4
LETA). La norma, por un lado, regula
aquello que atañe a la conciliación y
mediación y, por otro, lo que hace
referencia al arbitraje.
Con toda probabilidad, las peculiaridades
del arbitraje aconsejaba afrontar tratamiento
en un artículo distinto de los dedicados a
la conciliación y mediación pero,
lejos de abrazar esta opción, la norma elige
trenzar de modo muy confuso el tratamiento
del arbitraje con el de la conciliación y la
mediación. La LJS
regula tres fundamentales
aspectos del arbitraje: por un lado ordena
la eficacia del laudo (artículo
68) y por otro establece los efectos de la
suscripción del compromiso arbitral y el
procedimiento de impugnación del laudo
(artículo 65). No se introduce variación alguna en la
regulación de los efectos de la suscripción
del compromiso arbitral que son
los interruptivos de la prescripción y suspensivos
de la caducidad que de ordinario
se anudan a la conciliación y a la mediación (artículo
65 LJS). Y tampoco sufre
alteración la eficacia del laudo resultante del arbitraje
que, cuando adquiere firmeza,
tiene reconocida en el artículo 68.2 LJS la
eficacia de la sentencia firme a
efectos de su ejecución. Las novedades en esta
materia se centran en el tercer
aspecto que la LJS
regula con respecto al laudo arbitral:
el de su impugnación. Colmando
una laguna que había sido recurrentemente
denunciada por la doctrina, el
artículo 65.4 LJS se ocupa de regular “las acciones
de impugnación y recursos judiciales
de anulación de laudos arbitrales…cuando no
tengan establecido un
procedimiento especial”. Este procedimiento común se sustanciará
a instancia del interesado por
los trámites del procedimiento ordinario con
fundamento en alguna de las
cuatro causas que el precepto enumera: exceso sobre
el arbitraje, haber resuelto
asuntos no sometidos a arbitraje o que no pudieran
ser objeto del mismo, vicio
esencial del procedimiento e infracción de normas imperativas.
El plazo para el ejercicio de la
acción es de 30 días hábiles desde la notificación
del laudo. De este régimen
general se aparta la impugnación cuando esta
se formula por el FOGASA –en
relación con posibles obligaciones de garantía salarial–
o por otros terceros posibles
perjudicados ya que, por una parte, podrán fundamentar
su acción en la ilegalidad o la
lesividad del laudo y, por otra parte, el dies
a
quo del plazo para el ejercicio de la acción se sitúa en la
fecha en la que pudieran
haber conocido la existencia del
laudo arbitral.
2.-
Reclamación administrativa previa
Por lo que hace al régimen de la
reclamación administrativa previa, son tres las modificaciones
de entidad que introduce la
norma. Como en el caso de la conciliación,
la primera modificación que la LJS introduce incide en el
título del capítulo que la
regula que pasa a denominarse “Del
agotamiento de la vía administrativa previa a
la vía judicial”. El cambio de
título es, en este caso, revelador del contenido de una
de las modificaciones más
llamativas que la LJS
introduce en materia de reclamación
administrativa previa: que el
requisito se diversifica y la norma lo entiende cumplido
tanto a través de la
interposición de la tradicional reclamación administrativa
previa como mediante el
agotamiento de la vía administrativa (esto es, a través de
la interposición del recurso de
alzada o de reposición).
La pregunta que a renglón
seguido surge es cuándo ha de sustanciarse la reclamación
previa y en qué casos ha de
agotarse la vía administrativa; una cuestión
que la norma no resuelve. Todo
apunta a que el planteamiento de una u otra vía
dependerá del derecho aplicable
en cada caso en la relación jurídica con la Administración
Pública: las acciones fundadas
en normas de Derecho del Trabajo exigirán
la reclamación administrativa
previa en tanto que las acciones radicadas en
el ámbito administrativo
exigirán el agotamiento de la vía administrativa. Esta parece
ser la idea que baraja la norma
cuya dicción, de algún modo, induce a pensar
que la reclamación administrativa
previa juega con carácter de regla general en
tanto que el agotamiento de la
vía administrativa entra en juego solamente “cuando
así proceda, de acuerdo con lo
establecido en la normativa de procedimiento
administrativo aplicable”.
Fuere como fuese, es fácil darse
cuenta de que el panorama puede ser confuso y,
precisamente por ello, establece
la LJS para la Administración un
importante deber
de información (artículo 69 LJS)
que se concreta en la obligación de notificar a los
interesados las resoluciones y
los actos administrativos que afecten a sus derechos
e intereses, exigiendo que esa
notificación cumpla cierto contenido mínimo (el texto
íntegro de la resolución
administrativa; la indicación de si es o no un acto o resolución
definitivo en vía administrativa;
y la indicación de los recursos o
reclamación administrativa
previa que procedan, plazo para interponerlos y órgano
ante el que hayan de presentarse).
La obligación –como se sabe– no es nueva
porque, en esencia, este deber de información
ya se encuentra recogido en el artículo 58
LRJAP; pero tiene su importancia
la recepción que se produce en la LJS en la medida en que no
puede
negarse un cierto valor simbólico. Por lo
demás, es importante tener en cuenta que
la efectividad de esta obligación de
información se refuerza estableciendo que las
notificaciones de la Administración que
no cumplan con el contenido mínimo requerido
mantendrán suspendidos los plazos de
caducidad e interrumpidos los de
prescripción y únicamente surtirán efectos
cuando el interesado interponga cualquier
recurso o reclamación que proceda o bien
lleve a cabo cualquier otra actuación
que permita presumir que este conoce el
contenido y alcance de la resolución
o acto notificados.
En segundo lugar, la reforma afecta también
a los supuestos en los que no es necesario
el agotamiento de la vía administrativa o la
formulación de la reclamación
previa como requisito necesario para acceder
al proceso. La lista de procesos exceptuados
del requisito de la reclamación
administrativa previa se mantiene inalterado
y la única novedad al respecto es el trato
específico que recibe el proceso de
tutela de derechos fundamentales para el que
no se exige el agotamiento de la vía
administrativa (siguiendo el criterio de la
doctrina constitucional) y para el que la reclamación
administrativa adquiere carácter
potestativo. En uno y otro caso, es importante
tener en cuenta que la excepción opera solo
en los procesos de tutela de
derechos fundamentales y libertades
públicas, pero no en aquellos otros en los que
la invocación de tutela de derechos fundamentales
arropa una demanda por otra
causa (por ejemplo, una demanda por despido
o una demanda de resolución ex artículo
50 ET).
La tercera modificación importante se
produce en la regulación –ahora extensa– de
la reclamación administrativa previa en materia
de prestaciones de Seguridad Social.
requisito previo para formular demanda en
materia de prestaciones de
Seguridad Social, incorporando a esta regla
general la excepción que ya formulara
el RD 1430/2009 con respecto a los
procedimientos de impugnación de las resoluciones
expresas de alta emitidas por los órganos
competentes de las entidades gestoras
de la Seguridad Social
por agotamiento del plazo de 365 días de IT. Y a raíz
de esta regla general y su excepción, el
precepto conjuga una triple regulación: la
referida al procedimiento de reclamación en
materia de prestaciones en general; la
referida al procedimiento de reclamación en
materia de impugnación de altas médicas
en general; y la referida a la impugnación
de altas médicas exentas de reclamación
administrativa previa.
De ello resulta un precepto farragoso y mal
estructurado que constituye un ejemplo
de libro de cómo no debe redactarse una
norma. Muy esquemáticamente, la regulación
contenida en el precepto puede resumirse
diciendo que la reclamación deberá
interponerse ante el órgano competente que
haya dictado resolución sobre la
solicitud inicial del interesado, en tanto
que si la resolución la dictó una Entidad Colaboradora,
la reclamación se interpondrá ante la Entidad Colaboradora
si tuviera
competencia para resolver o, en otro caso,
ante el órgano correspondiente de la
Entidad
gestora o del organismo público gestor de la
prestación. Por lo que respecta
al plazo para presentar la reclamación, este
será de 30 días desde la notificación de
la resolución, si esta es expresa; 30 días
desde la fecha en la que deba entenderse
producido el silencio administrativo, si es
tácita; y 11 días desde la notificación
en el caso de impugnación de altas médicas
no exentas de reclamación. Es importante
tener en cuenta que, el caso de que la Entidad esté obligada a
proceder de
oficio y no se produzca resolución, el
interesado podrá solicitar que se dicte teniendo
esta solicitud valor de reclamación previa.
Formulada la reclamación previa, la Entidad debe responder de
modo expreso en
el plazo de 45 días, con carácter general, y
de 7 días en el caso de impugnación de
altas médicas. En ambos casos el silencio es
denegatorio. En caso de que la reclamación
previa resulte denegada, el interesado podrá
formular demanda en el pla zo de 30 días, a contar desde la fecha en que se
notifique la denegación de la reclamación
previa o bien desde el día en que se
entienda denegada por silencio. En
los procesos de impugnación de alta médica
el plazo será de 20 días; y en los procesos
de impugnación de alta médica en los que no
es precisa la reclamación, el
plazo se computará desde la adquisición de
plenos efectos del alta médica o bien
la notificación del alta definitiva acordada
por la Entidad
Gestora.
3.-
Conclusión
Al comienzo se decía que las modificaciones
de la LJS en el
tratamiento de los mecanismos
de evitación del proceso tienen como
finalidad, según indica la exposición
de motivos, el reforzamiento de la
conciliación extrajudicial y de la mediación. El
breve recorrido que acaba de hacerse
evidencia, a mi juicio, que la nueva regulación,
efectivamente, incide en esa línea
introduciendo previsiones que potenciarán
el papel de los mecanismos de evitación del
proceso. Por lo demás, conviene tener
en cuenta que, extramuros de las
posibilidades de evitación del proceso, también se
opera un importante reforzamiento de los
mecanismos conciliatorios por la vía de
permitir a las partes alcanzar un acuerdo
que ponga fin al litigio en cualquier momento
del proceso, incluidas las fases de recurso
y ejecución.
