Creditos hipotecarios y asignación del riesgo. I: La belleza del impago

by MARCO CELENTANI on 02/03/2011

(con Fernando Gómez) El Auto de la Audiencia Provincial de Navarra de 17 de diciembre de 2010 ha levantado mucho revuelo. No ocurre todos los días que una resolución judicial en un asunto de trámite como es la ejecución de una hipoteca en la que el importe del préstamo impagado es de poco más de 71.000 € de lugar a editoriales y amplios reportajes en la prensa.

Algunos se alegran porque por una vez la banca no ha ganado. Para Alfonso Madridejos Fernández en ¿Hay Derecho? “la decisión de la Audiencia es original, puesto que no tiene precedentes, y valiente, puesto que supone un auténtico salto en el vacío”. Rodrigo Tena es más explicito y negativo cuando se pregunta “en qué sistema jurídico se creen los autores de la sentencia que viven”. Expansión, con este editorial, sugiere que “[e]l fallo […] contradice lo establecido en la Ley Hipotecaria”, que “las garantías jurídicas que ofrece el sistema español permiten ofrecer unas condiciones crediticias más ventajosas”  y que  “las aparentes buenas intenciones del juez adolecen de un cierto populismo que parece ignorar el funcionamiento del mercado.”

Fernando y yo hemos estado hablando del tema y hemos pensado en intentar ordenar nuestras ideas y compartirlas con los lectores de Nada Es Gratis. Inevitablemente el tema tiene varias facetas, algunas más económicas, otras más jurídicas. Por esta razón hemos pensado que lo mejor es dividir la presentación en varias entregas. En la primera queremos demostrar que el “funcionamiento del mercado” no implica que la legislación española sea la mejor posible (como algunos parecen pensar) o, al menos, no implica que se estén aprovechando adecuadamente sus posibilidades. En sucesivas entregas (de momento estamos pensando en dos más, pero podrían ser más) nos proponemos centrarnos en algunos aspectos jurídicos (el Auto de la audiencia provincial de Navarra y otros pronunciamientos judiciales similares, una comparativa de la legislación en España y en EE.UU., algunas posibles reformas) y en otros aspectos económicos que inevitablemente tenemos que dejar de lado en esta primera entrega.

El objetivo de esta primera entrega es realizar una comparación simple entre los efectos de la responsabilidad limitada -al valor del inmueble hipotecado- y responsabilidad ilimitada -que alcanza a todos los demás bienes e ingresos del deudor- por las deudas hipotecarias.

Para hacer esta comparación nos hemos vistos en la necesidad de desarrollar un modelo. Como siempre ocurre, el modelo ha sido esencial para organizar nuestros pensamientos, para indicarnos cuales de nuestras conjeturas iniciales eran equivocadas, cuales eran correctas y, sobre todo, bajo que supuesto eran correctas. Puesto que el modelo nos ha resultado útil para aclararnos las ideas hemos pensado compartir la versión más sencilla posible.

Empezaremos adelantando los resultados del modelo. Esperamos que esto sirva para motivar a algunos a leer el resto del post y para comunicar las ideas del post a los que no tengan tiempo o paciencia para leer el resto del post

1. Con responsabilidad limitada el coste de un crédito hipotecario es mayor y la probabilidad de impago es mayor.
2. Tanto si hay responsabilidad limitada como si hay responsabilidad ilimitada, un crédito hipotecario proporciona al comprador de un inmueble que financia su adquisición con ese crédito un seguro (parcial) frente al riesgo de depreciación inmobiliaria y frente al riesgo sobre su renta futura, siempre y cuando exista una probabilidad de impago.
3. Con responsabilidad limitada el comprador de un inmueble recibe una cobertura de seguro más amplia en el sentido que aumenta la “indemnización” y aumenta la probabilidad de recibir la “indemnización”.
4. La mayor cobertura de seguro permitida por la responsabilidad limitada representa una ganancia de eficiencia.

El resultado 1 es bastante obvio. Sin embargo es importante destacarlo para demostrar que la responsabilidad limitada puede ser superior a la ilimitada a pesar de incrementar los costes (nominales) de los créditos hipotecarios. Los resultados de 2 a 4 no son tan obvios, o por lo menos no los vimos tan claramente hasta que el modelo nos ayudó a organizar nuestras ideas.

¿Como se pueden explicar estas ganancias de eficiencia que genera la responsabilidad limitada frente a la responsabilidad ilimitada? La respuesta es que, frente a la rigidez de la responsabilidad ilimitada, la responsabilidad limitada permite al individuo ajustar sus decisiones de impago e incumplir con los términos nominales del contrato de deuda cuando las circunstancias (laborales, familiares, de salud, etc.) harían excesivamente costoso cumplirlo.

En las secciones de 1 a 6 presentaremos el modelo y realizaremos la comparación. En la sección 7 haremos algunas consideraciones adicionales.

Es importante hacer dos advertencias. La primera es que el modelo tiene el único propósito de exponer unas ideas, así que no hay prestar especial importancia a los cantidades ya que estas cantidades no tienen ninguna pretensión de realismo: ni están estimadas, ni están calibradas. La segunda es que, a pesar de haber intentado simplificar las cosas al máximo, leer el modelo requiere cierta dedicación y el post es bastante más largo de la mayoría de los posts en Nada es Gratis. El que no tenga tiempo suficiente para seguir los pasos de nuestros argumentos a lo largo de la exposición del modelo y que esté dispuesto a creer en los resultados enunciados arriba puede pasar directamente a las consideraciones adicionales en la sección 7.

1 El deudor

Por simplificar, imaginen un individuo representativo que vive tres periodos, los periodos 0, 1 y 2. En el periodo 0 el individuo no tiene renta, pero compra un piso de valor V0 para vivir en él durante los periodos 0 y 1. Como no tiene renta ni ahorros para comprar el piso, el individuo necesita que un banco le proporcione una financiación que alcance V0.

En el periodo 1 el individuo obtiene renta. La renta en el periodo 1 puede ser alta, RA, con probabilidad q, y baja, RB, con probabilidad 1-q. Aunque nosotros hablaremos de renta, este supuesto pretende representar toda la incertidumbre a la que se puede enfrentar el individuo distinta de la incertidumbre sobre el valor del inmueble que adquiere. Puede ser efectivamente incertidumbre sobre su renta futura. Pero también puede ser incertidumbre sobre las necesidades financieras futuras que pueden depender, por ejemplo, de nuevas necesidades familiares, de enfermedades propias o de personas cercanas.

Al final del periodo 1, el individuo vende el piso y debería repagar la deuda que ha contraído con el banco. Con lo que le queda, que denominaremos, “residuo”, se va a una residencia de ancianos, donde vivirá en el periodo 2. La residencia será mejor si el residuo es mayor, peor si es menor.

El problema añadido es que el valor del piso al final del periodo 1, puede ser alto o bajo. Será alto, VA, con probabilidad p y bajo, VB, con probabilidad 1-p.

En lo que sigue supondremos que el precio que pagará nuestro individuo representativo por el piso en el periodo 0 es exactamente el valor esperado del piso en el periodo 1

V0=pVA+(1-p)VB.

El individuo se enfrenta a dos fuentes de incertidumbre. Incertidumbre sobre su renta en el periodo 1 e incertidumbre sobre el valor al final del periodo 1 del piso que ha comprado en el periodo 0.

Esto quiere decir que el individuo se enfrenta a cuatro posibles “estados de la naturaleza”. Denotaremos cada estado con dos letras, la primera indica la realización del valor del inmueble, la segunda la realización de la renta. Supondremos además que la renta y el valor del piso son independientes. Esto implica que la probabilidad de cada una de estos cuatros estados es sencillamente el producto de las probabilidades de las realizaciones del valor del piso y de la renta. En lo que sigue llamaremos “riqueza neta” del individuo a la suma del valor del inmueble y de la renta menos el precio de compra del piso. Es importante destacar que consideraremos la posibilidad que en algún estado (el BB) la riqueza neta pueda ser negativa.

Estado	Riqueza neta	Probabilidad
AA	VA+RA-V0	pq
AB	VA+RB-V0	p(1-q)
BA	VB+RA-V0	(1-p)q
BB	VB+RB-V0	(1-p)(1-q)

Nótese la diferencia entre “riqueza neta” y “residuo”. La riqueza neta es una medida contable de los recursos que tendría el individuo en cada estado si en cada uno de ellos tuviera que hacer frente al reembolso de V0, la cantidad que ha recibido como crédito en el periodo 0. Como hemos apuntado anteriormente, la riqueza neta puede ser negativa en algún estado. El “residuo”, en cambio, representa los recursos con los que efectivamente contará el individuo en cada estado, teniendo en cuenta el contrato de financiación que firmará. Pero ya que nadie puede satisfacer una deuda de nominal mayor que el valor de sus activos, en ningún caso el “residuo” puede ser negativo.  Necesitamos decir algo acerca de las preferencias del individuo. Los  supuestos que haremos son los siguientes:

• El individuo es averso al riesgo sobre el residuo del que dispondrá para financiar su estancia en la residencia;
• La ejecución hipotecaria en caso de impago de la deuda supone un coste personal para el individuo.

Ambos supuestos son importantes. Sin aversión al riesgo, no habría ningún problema de asignación de riesgo. El individuo soportaría todo el riesgo inmobiliario y de su renta laboral sin ningún coste. El segundo supuesto quiere decir que el individuo está dispuesto a renunciar a alguna cantidad de dinero con tal de evitar una ejecución hipotecaria. Hay distintas razones para hacer este supuesto. De entrada, la ejecución implica costes para el ejecutado. Pero hay otros de distinta naturaleza. Por ejemplo, que el deudor  en vez de vender el piso y financiarse su estancia en una residencia, podría cederlo a un hijo y vivir con él. Que una ejecución hipotecaria no se ajuste a la planificación temporal del individuo (exactamente en qué momento vender). O que la ejecución permita recuperar en menor medida inversiones en el piso . Estos son aspectos importantes del problema, sin duda, pero a fin de mantener el modelo sencillo al máximo, preferimos suponer simplemente que el individuo sufre una perdida de utilidad igual a K si tiene lugar una ejecución hipotecaria.

Siendo más precisos, si el individuo tiene un residuo Y, su utilidad es U(Y) si no ha tenido lugar una ejecución hipotecaria y U(Y) – K si ha tenido lugar una ejecución hipotecaria. Obviamente U’(.)>0 (mayor utilidad a mayor residuo) y U’’(.)<0 (la utilidad marginal del residuo es decreciente, por el supuesto de aversión al riesgo). Lo que es importante destacar es que los dos supuestos implican que la disponibilidad a pagar para evitar los costes personales de una ejecución hipotecaria es baja cuando el individuo dispone de pocos recursos y es alta cuando el individuo tiene recursos amplios.

2 Los bancos

Suponemos que los bancos son neutrales al riesgo (por su tamaño y porque pueden reasegurar parte del riesgo) y que existe competencia en el sector crediticio y que esta competencia asegura que en equilibrio el beneficio para los bancos es nulo. En lo que sigue simplemente impondremos la condición de beneficio cero para los bancos.

3 Los contratos de financiación

Suponemos que el único tipo de contrato que existe es el de deuda. Un contrato de deuda especifica que, a cambio de una cantidad de dinero en el periodo 0, el individuo tienen obligación de pagar su deuda en el periodo 1.

Pero ¿cómo se puede conseguir que el individuo pague su deuda? La solución es tener garantías. En el caso de una garantía hipotecaria, si el individuo no paga al banco, el banco ejecuta la hipoteca, es decir, solicita que el piso se subaste – al menos así es como sucede en España-. Los ingresos obtenidos en la subasta se utilizan para satisfacer la deuda con el banco. Si sobra algo, va al deudor, si no hay otros acreedores. Pero el asunto importante es lo que ocurre si los ingresos por la venta son menores que la deuda del individuo. ¿Qué pasa en este caso?

En lo que sigue consideraremos dos países ideales e imaginarios, Ilimitado y Limitado:

• En Limitado el contrato de deuda especifica que el deudor tiene responsabilidad limitada (de ahí el nombre del país). Así, si los ingresos de la venta del piso no son suficientes para satisfacer la deuda el banco no cobrará nada más.
• En Ilimitado el contrato de deuda especifica que el deudor tiene responsabilidad ilimitada (de ahí el nombre del país). Esto quiere decir que el individuo responde de la diferencia entre la deuda y el valor del piso con todos sus bienes “presentes y futuros”, en este caso con su renta. Si la renta no es suficiente, claro, el banco cobra menos que el valor nominal de la deuda.

¿En qué país preferiría vivir nuestro individuo representativo? Las comparaciones dependen obviamente de la variabilidad del valor del inmueble y del valor de la renta y del coste personal que le supone una ejecución hipotecaria.

Para simplificar la presentación en todo lo que sigue supondremos que p=q=3/4, U(Y)=√Y, VA=115, VB=55, RA=105. Consideraremos tres casos que difieren por los valores de la renta baja RB y del coste extra K.

4. El funcionamiento del mercado con responsabilidad limitada

CASO 1: RB=60, K=4.5

Hay dos aspectos importantes que destacar. El primero es que

VB+RB=115>V0=(3/4)*115+(1/4)*55=100.

Esto quiere decir que el individuo tiene recursos suficientes para pagar V0 en todos los estados de la naturaleza, incluso en el peor de todos, BB.

El segundo es que

U(55+60-100)= 3.87> U(60)-4.5=3.25

Esto quiere decir que en todos los estados, incluso en el estado peor, BB, el individuo prefiere hacer frente a un pago de V0=100 antes de tener que soportar los costes personales de la ejecución hipotecaria.

Lo anterior significa que el individuo tiene recursos suficientes para hacer frente a un pago de 100 en todos los estados y que además estaría dispuesto a hacer frente a este pago. La condición de beneficio cero de los bancos implica que el contrato de financiación fija que el deudor habrá de pagar una deuda hipotecaria HL (HL se refiere a “Hipoteca en Limitado”)en este caso de importe HL = 100.

En la Tabla 1 resumimos la riqueza neta y el residuo del individuo en cada estado:

Tabla 1

Estado	Riqueza neta	Residuo
AA	120	120
AB	75	75
BA	60	60
BB	15	15

Observaciones: Ya que el residuo y la riqueza neta coinciden en todos los estados, la tabla demuestra que no existe probabilidad de impago y que el individuo soporta todo el riesgo inmobiliario y todo el riesgo sobre su renta.

CASO 2: RB=60, K=3

La única diferencia entre el Caso 1 y el 2 es que en el caso 2, el coste personal de la ejecución hipotecaria es más bajo, 3 en vez de 4.5. Hay tres observaciones importantes sobre el Caso 2. La primera es que, como en el Caso 1, el individuo tendría recursos suficientes para pagar V0=100 en todos los estados de la naturaleza.

Para las otras dos observaciones es importante adelantar que en este caso la deuda hipotecaria será de 103. Luego comprobaremos que, efectivamente, HL=103, lo que supone, lógicamente, que el coste de obtener la financiación deseada por el deudor (V0) es mayor en este caso 2 que en el caso 1. La segunda observación es que

U(55+60-103) =3.46< U(60) -3=4.75.

Esto quiere decir que en el estado BB, cuando VB=55 y RB=60, el individuo prefiere soportar los costes personales de la ejecución de la hipoteca antes que hacer frente al pago de la deuda hipotecaria.

La tercera observación es que

U(55+105-103) =7.55> U(105) -3=7.25.

Esto significa que la renta más alta de la que dispone en el estado BA (105 en vez de 60) hace que el individuo prefiera satisfacer la deuda hipotecaria antes que  soportar los costes de la ejecución hipotecaria.

Es preciso subrayar que la garantía hipotecaria asegura que el individuo hará frente a sus pagos en los estados AA y AB en los que el inmueble tiene un valor elevado.

¿Qué pagos recibiría el banco? En los estados AA, AB y BA, el banco cobra la deuda hipotecaria, HL. En el estado BB, en cambio, el banco cobraría tan solo VB=55. Ya que hemos supuesto que el valor del piso y la situación de renta del deudor son independientes, la probabilidad del estado BB es (1-p)(1-q)=1/16, el producto de las probabilidades de que la renta sea baja y de que el valor del piso sea bajo. La probabilidad de alguno de los estados alternativos AA, AB y BA es, obviamente, la probabilidad de que no se de el estado BB, es decir 1-(1-p)(1-q)=15/16. Esto quiere decir que el banco cobraría HL con probabilidad 15/16 y tan solo VB=55 con probabilidad 1/16. En términos esperados el banco por lo tanto cobraría

(15/16) HL +(1/16)55.

Por el supuesto de competencia en el sector crediticio, el beneficio del banco tiene que ser nulo, así que tiene que cumplirse que la deuda hipotecaria HL sea tal que los ingresos esperados del banco sean exactamente iguales a la cantidad que el banco ha prestado

100=(15/16) HL +(1/16)55.

Esto nos da HL=103, como habíamos adelantado.

En la Tabla 2 resumimos la riqueza neta y el residuo del individuo en cada estado:

Tabla 2

Estado	Riqueza neta	Residuo
AA	120	117
AB	75	72
BA	60	57
BB	15	55

Observaciones:

• La diferencia de residuos entre AA y BA es 60= VA – VB; esto quiere decir que, condicionado a recibir una renta elevada, el individuo soporta todo el riesgo inmobiliario.
• La diferencia de residuos entre AA y AB es 45= RA – RB; esto quiere decir que, condicionado a tener un inmueble con un valor elevado, el individuo soporta todo el riesgo relativo a su renta.
• La diferencia de residuos entre AB y BB es 17 < VA – VB=60; esto quiere decir que, condicionado a tener una renta baja, el individuo soporta tan solo una parte del riesgo inmobiliario.
• La diferencia de residuos entre BA y BB es 2 < RA-RB=45; esto quiere decir que, condicionado a tener un inmueble de valor bajo, el individuo soporta tan solo una parte del riesgo sobre su renta.

Resumiendo: en presencia de la posibilidad de impago (en el estado BB) el contrato de deuda proporciona, en términos funcionales, un seguro al individuo frente al riesgo inmobiliario y frente al riesgo sobre su renta. Es importante notar, además, que el individuo podría soportar más riesgo (tiene recursos para ello), así que el contrato proporciona una cobertura más amplia que la mínima.

CASO 3: RB=40, K=4.5

La única diferencia entre el Caso 3 y el 1 es que en el caso 3, la renta baja, RB, es 40 en vez de 60. Hay tres observaciones importantes sobre el Caso 3. La primera es que, a diferencia del Caso 1, el individuo no tendría recursos suficientes para pagar V0=100 en el estado BB ya que VB+RB=95<V0=100.

Para las otras dos observaciones es importante adelantar que, en este caso, como en el Caso 2, la deuda hipotecaria será de 103. Luego comprobaremos que, efectivamente, HL=103, de nuevo un coste de obtener financiación superior al del caso 1 . La segunda observación es que

55+105-103>0

Esto quiere decir que en el estado BA, cuando VB=55 y RA=105, el individuo tendría recursos suficientes para hacer frente a una deuda hipotecaria de 103.

La tercera observación es que

U(55+105-103) =7.55> U(105) -4,5=5.75

Esto significa que el estado BA, el individuo prefiere pagar la deuda hipotecaria antes que soportar los costes de la ejecución hipotecaria.

Como en el Caso 2, la garantía hipotecaria asegura que el individuo hará frente a sus pagos en los estados AA y AB en los que el inmueble tiene un valor elevado.

Todo lo anterior significa que en este caso, como en el Caso 2, el individuo hace frente a su deuda hipotecaria en todos los estados menos en el BB. En el Caso 2, esto ocurría porque el individuo, aún teniendo recursos suficientes, prefería no pagar en el estado BB. En el Caso 3 esto ocurre sencillamente porque el individuo no tiene recursos suficientes para hacer frente a la deuda hipotecaria. Esto implica que la deuda hipotecaria será HL=103 como en el caso 2.

En la Tabla 3 resumimos la riqueza neta y el residuo del individuo en cada estado:

Tabla 3

Estado	Riqueza neta	Residuo
AA	120	117
AB	55	52
BA	60	57
BB	-5	40

Observaciones:

• La diferencia de residuos entre AA y BA es 60= VA – VB; esto quiere decir que, condicionado a recibir una renta elevada, el individuo soporta todo el riesgo inmobiliario.
• La diferencia de residuos entre AA y AB es 65= RA – RB; esto quiere decir que, condicionado a tener un inmueble con un valor elevado, el individuo soporta todo el riesgo relativo a su renta.
• La diferencia de residuos entre AB y BB es 12 < VA – VB=60; esto quiere decir que, condicionado a tener una renta baja, el individuo soporta tan solo una parte del riesgo inmobiliario.
• La diferencia de residuos entre BA y BB es 17 < RA-RB=65; esto quiere decir que, condicionado a tener un inmueble de valor bajo, el individuo soporta tan solo una parte del riesgo sobre su renta.

Resumiendo: en el Caso 3 (como en el Caso 2) en presencia de la posibilidad de impago (en el estado BB) el contrato de deuda proporciona lo que funcionalmente equivale a un seguro al individuo frente al riesgo inmobiliario y frente al riesgo sobre su renta. Es importante notar, además, que el individuo podría soportar más riesgo (tiene recursos para ello), así que el contrato proporciona una cobertura más amplia que la mínima.

5. El funcionamiento del mercado con responsabilidad ilimitada

En Ilimitado no importa la disposición del individuo a pagar su deuda ya que al individuo se le obliga satisfacer sus deudas hasta el límite de sus recursos. Esto quiere decir que el resultado es el mismo en los Casos 1 y 2, ya que en ambos casos el individuo tiene recursos suficientes para hacer frente a un pago de V0 en todos los estados de la naturaleza.

Por esta razón en Ilimitado podremos estudiar los casos 1 y 2 conjuntamente.

CASOS 1 Y 2: RB=60

Todo es idéntico al Caso 1 en el escenario propio de Limitado. La deuda hipotecaria sería HI=100 y se paga en todos los estados. Los resultados, son, por tanto, idénticos a los que se resumen en la Tabla 1. La conclusión es que también en este caso la probabilidad de impago es nula y el individuo soporta todo el riesgo inmobiliario y todo el riesgo sobre su renta.

CASO 3: RB=40

En el Caso 3 el individuo tendría recursos suficientes para pagar la hipoteca en todos los estados menos BB en Limitado. Esto implica a fortiori que el individuo tiene recursos suficientes también para pagar la hipoteca en todos los estados en Ilimitado, ya que en Ilimitado la deuda hipotecaria es más baja, porque el banco recupera más en el estado BB. Esto implica que en los estados AA, AB y BA, el banco cobraría la totalidad de la deuda hipotecaria, HI. En el estado BB, en cambio el banco cobraría tan solo VB+RB=95. Esto quiere decir que el banco cobraría HI con probabilidad 15/16 y tan solo 95 con probabilidad 1/16. En términos esperados el banco por lo tanto cobraría

(15/16) HI +(1/16)95.

Por el supuesto de competencia en el sector crediticio y beneficio cero, tiene que cumplirse que

100=(15/16) HI +(1/16)95

lo que nos da

HI=100.33.

En la Tabla 4 resumimos la riqueza neta y el residuo del individuo en cada estado:

Tabla 4

Estado	Riqueza neta	Residuo
AA	120	119.67
AB	55	54.67
BA	60	59.67
BB	-5	0

Observaciones:

• La diferencia de residuos entre AA y BA es 60=VA – VB; esto quiere decir que, condicionado a recibir una renta elevada, el individuo soporta todo el riesgo inmobiliario.
• La diferencia de residuos entre AA y AB, es 65=RA – RB; esto quiere decir que, condicionado a tener un inmueble con un valor elevado, el individuo soporta todo el riesgo en su renta.
• La diferencia de residuos entre AB y BB es 54.67 < VA – VB=60; esto quiere decir que condicionado a tener una renta baja el individuo soporta tan solo una parte del riesgo inmobiliario (pero no podría soportar más porque no tendría recursos para ello).
• La diferencia de residuos entre BA y BB es 59.67 < RA-RB=65; esto quiere decir que, condicionado a tener un inmueble de valor bajo el individuo soporta tan solo una parte del riesgo sobre su renta (pero no podría soportar más porque no tendría recursos para ello).

Resumiendo: en presencia de la posibilidad de impago (en el estado BB) el contrato de deuda en Ilimitado proporciona un seguro al individuo frente al riesgo inmobiliario y al riesgo sobre su renta. Pero proporciona el seguro mínimo ya que el individuo no tendría recursos suficientes para soportar más riesgo.

6. Comparación entre Ilimitado y Limitado

Al haber supuesto que los bancos son neutrales al riesgo y que existe competencia en el sector crediticio, a los bancos les da igual, en principio, operar en Limitado o en Ilimitado. Tanto en un país como en el otro prestan 100 y reciben pagos con un valor esperado de 100.

Pensemos ahora en el individuo. La comparación depende de los casos.

Caso 1: Tanto en Limitado como en Ilimitado, la deuda hipotecaria es la misma y siempre se paga. El individuo soporta todo el riesgo, tanto el inmobiliario como el de su renta.

Caso 2: La deuda hipotecaria es más alta en Limitado que en Ilimitado, pero mientras en Ilimitado la deuda siempre se satisface enteramente, en Limitado en el estado de la naturaleza BB el individuo paga efectivamente una cantidad inferior a la deuda hipotecaria. Ahora bien, puesto que el coste esperado de la hipoteca es idéntico en ambos países y puesto que el residuo del individuo es mayor en el peor estado (BB), el individuo está mejor en términos esperados en Limitado que en Ilimitado.  A esto nos referíamos cuando decíamos que la responsabilidad limitada provee un seguro con una mayor probabilidad de recibir la indemnización.

Caso 3: La deuda hipotecaria es más alta en Limitado que en Ilimitado. En ambos países la deuda hipotecaria se satisface por completo en todos los estados menos en BB. Pero en el estado BB, en Limitado el individuo paga una cantidad menor que en Ilimitado. Puesto que el coste esperado de la hipoteca es idéntico en ambos países y puesto que el residuo del individuo es mayor en el peor estado (BB) el individuo está mejor en términos esperados en Limitado que en Ilimitado. A esto nos referíamos cuando decíamos que la responsabilidad limitada provee un seguro con una mayor indemnización.

7. Consideraciones adicionales

El modelo expuesto en las secciones de 1 a 6 es original. Pero la idea subyacente no lo es. Hay una amplia literatura que estudia el impago en modelos de equilibrio general. Bill Zame, por ejemplo, demuestra que el impago permite aumentar la eficiencia en la asignación del riesgo cuando los mercados son incompletos. En sus palabras “es posible obtener notables mejoras de eficiencia permitiendo contratos que se cumplirán con probabilidad elevada pero no con certidumbre”. Por otro lado, Tim Kehoe y David Levine sugieren que es posible que un equilibrio con mercados completos (que asigna el riesgo de manera eficiente) se implemente mediante la combinación de derechos no contingentes y el concurso que, limitando la responsabilidad del prestatario, hace contingentes los derechos del prestamista.

Es importante reflexionar sobre la posibilidad, que este post ejemplifica, de que la responsabilidad limitada puede aumentar la eficiencia cuando los mercados son incompletos. Pero nuestro modelo no excluye que las mismas ganancias, o ganancias mayores, se podrían obtener mediante instrumentos alternativos de traslación de los riesgos.  El problema no tiene fácil solución porque plantea la pregunta de por qué los mercados son incompletos o, lo que es lo mismo, que impide que la innovación financiera los complete.

En el ámbito de nuestro problema, por ejemplo se podría pensar que existen instrumentos que permiten asegurar el riesgo derivado de la incertidumbre sobre los flujos de renta laboral del prestatario, como son los seguros de vida y de paro que permitirían a los deudores, manteniéndose su responsabilidad ilimitada, transferir renta desde los estados en que los ingresos son altos a estados en que los ingresos se reducen o desaparecen.

Hay razones para pensar, sin embargo, que ambos seguros no conseguirían un efecto de asignación de riesgos equivalentes a los de la limitación de responsabilidad. En cuanto al seguro de vida la razón es que típicamente la probabilidad de muerte no es elevada al comienzo de la vida del préstamo hipotecario, que es cuando no resulta improbable que el valor del inmueble baje por debajo del capital del préstamo hipotecario pendiente de amortizar. La probabilidad de muerte empieza a ser más elevada en fases finales de la vida del préstamo hipotecario, pero en estos momentos es muy improbable que el valor del inmueble baje por debajo del capital pendiente de amortizar.

En cuanto al seguro de paro, hay dos razones posibles. La primera es que no cubre frente a la contingencia de una reducción de los ingresos disponibles para pagar el préstamo causada por motivo distinto al paro -tener que aceptar un empleo con menor retribución, un aumento de los gastos familiares, por ejemplo-. La segunda es que el seguro de paro crea problemas de selección adversa, de modo que el resultado puede bien ser el de que solo los riesgos peores -los más proclives al impago por tener más alto riesgo de quedar en paro- se puedan asegurar frente al riesgo. La responsabilidad ilimitada, al ser esencialmente “obligatoria”, permitiría eludir este problema.

Es también importante subrayar que, contrariamente a lo que se lee con frecuencia en los ecos de prensa sobre estas cuestiones, el marco legal en España sí permite limitar la responsabilidad del deudor, si las partes así lo acuerdan (art. 140 de la Ley Hipotecaria) . La pregunta natural, entonces, es por qué no se aprovecha esta posibilidad. La respuesta inicial que se nos ocurre es que se trata del efecto de la selección adversa. Siendo la regla general la de que los contratos de deuda implican responsabilidad ilimitada, ¿qué pensaría un banco de un cliente que propone limitar la responsabilidad al valor del inmueble?

Concluyendo, creemos que hay razones para plantearse una eventual reforma del régimen legal español, y no solo por las posibles ineficiencias o abusos, en cuanto a la subasta en el procedimiento de ejecución hipotecaria. Hay razones para pensar que la legislación actual lleva a que los hogares soporten una porción ineficientemente elevada del riesgo inmobiliario. Esto, obviamente, quiere decir tan solo que puede ser deseable un cambio legislativo. No que los jueces decidan ex post cambiar los términos de un contrato.

El crecimiento económico y el capital humano: ¿Qué hemos aprendido?

by LUIS GARICANO on 03/03/2011

Erik Hanushek y  Ludger Woessman han contribuido un excelente artículo al reciente tercer volumen del Handbook of the Economics of Education (Nov, 2010) que resume lo que hemos aprendido  de las comparaciones internacionales sobre capacidad cognitiva procedentes de los tests  tipo PISA y otros. Los autores argumentan  convincentemente que podemos aprender mucho analizando lo que los niños saben, en lugar de, como era habitual en el pasado, examinando simplemente al nivel educativo alcanzado (años de educación). Dada la importancia de factores “ambientales” como la influencia de los padres, parece muy razonable que el nivel de conocimiento alcanzado sea más descriptivo del nivel de capital humano que los años pasados en el colegio.

Hay mucho material en el artículo, y lo recomiendo encarecidamente.  No se conforma simplemente con usar la evidencia comparada internacional (que plantea graves problemas de causalidad a la hora de extraer lecciones) sino que usa también los estudios dentro de cada país, que tienen a menudo un carácter mucho “científico” al ser más cercanos al experimento deseado. Resumo aquí muy brevemente las cosas que más me han interesado, que creo que coinciden con lo que Antonio Cabrales (por ejemplo) y otros hemos venido diciendo en NadaEsGratis, con el caveat que requiere una entrada así: estoy resumiendo un artículo de 112 páginas en 50 líneas, o sea que no puedo tener la precisión necesaria; al que le interese un resultado concreto le recomiendo que vaya al artículo.

1. La familia y los elementos socioeconómicos son determinantes clave del nivel educativo alcanzado. Para entender la enorme magnitud de esta diferencia, el proxy más interesante (que no es causal, claro, no salgáis despavoridos a IKEA a comprar más estanterias) es el número de libros en casa. En Inglaterra, por ejemplo, la diferencia en el rendimiento escolar entre los niños de las familias con más de dos estanterías de libros y los niños de familias con muy pocos libros en casa (los dos extremos de las cinco categorías disponibles) es de 1,15 desviaciones estándar, o más de tres veces lo que los estudiantes aprenden en promedio durante un año escolar.  Incluso en el país con menor desigualdad, Francia, esta diferencia es equivalente a un año de estudios. (p.15)
2. Los recursos económicos de la escuela importan poco;  la calidad de los profesores mucho. Esto lo hemos comentado a menudo, en particular con gran elocuencia por Jesús en su artículo sobre la escuela de su sobrina en Shanghai. Ni el tamaño de las clases, ni el gasto por estudiante, ni el uso de ordenadores (a menudo negativo) ayudan. Estos resultados no sólo provienen de los (menos fiables) estudios internacionales, sino que son confirmados por los estudios experimentales o pseudo-experimentales. Los resultados son sorprendemente claros y precisos “No hay ningún país para el que ninguna especificación muestre un efecto estadísticamente significativo sustancial del tamaño de la clase. En todos los casos en los que los métodos conducen a una estimación razonablemente precisa, un tamaño del efecto grande puede descartarse con confianza estadística considerable.” (p.22) Las comparaciones internacionales muestran que estos efectos sólo importan cuando los profesores son malos. Eso si, como Hanoushek muestra en trabajos muy recientes, la calidad de los profesores importa y mucho: La diferencia entre un buen y un mal profesor es de un año de aprendizaje en un curso académico. Un buen profesor puede obtener 1,5 años de aprendizaje en un año, un mal profesor 0,5. Es fácil inferir que, si un niño tiene mala suerte y tiene varios profesores malos seguidos, su vida se puede torcer.
3. Instituciones: las instituciones, los incentivos, y el gobierno de los colegios, importa, y mucho. En particular, sabemos que los estudiantes aprenden más en países con evaluaciones finales externas  y cuando los profesores usan evaluaciones periódicas. Además, la autonomía de las escuelas en decisiones sobre personal y proceso es positiva, mientras que la  autonomía sobre presupuestos y materias cubiertas en clase es negativa;(27) esta autonomía es más valiosa cuando se usan los tests externos para evaluar los resultados de los estudiantes. La evidencia (en parte usando una  ingeniosa  forma de Difs-in-difs) sobre los efectos de usar diferentes “pistas” como en Alemania es ambigua; la desigualdad aumenta, pero no está claro que el nivel final también lo haga.
4. Consecuencias para el crecimiento económico: el trabajo presenta una enorme serie de resultados sobre el impacto de los conocimientos adquiridos sobre variables económicas. (La metodología para ello es astuta- consiste en triangular desde EEUU, presente en todos los estudios comparados, para conseguir, por transitividad, comparar otras naciones presentes en diferentes estudios). Pero hay uno que es verdaderamente interesante (y proviene de un estudio anterior de Hanoushek en el AER pero que se muestra robusto en un dataset más amplio):

“Una mejora en estos tests de una desviación estandar (medida a nivel de estudiante en todos los países OCDE en PISA) se asocia con una tasa de crecimiento promedio anual del PIB percápita dos puntos porcentuales mayor durante todo el período de 40 años. Cuando las habilidades cognitivas se agregan a un modelo que sólo incluye los ingresos iniciales y años de escolaridad (columna (1) de la tabla 14), el porcentaje de variación en el crecimiento económico se explica por el modelo (el R2 ajustado) salta desde 0,25 hasta 0,73.”

Es decir, el 73% de la variación de las tasasa de crecimiento económico entra países puede explicarse simplemente con dos variables: nivel inicial de ingresos y nivel intelectual de la población. Claro que esto NO se puede interpretar casualmente, pero es muy, muy persuasivo para mi, por lo parsimonioso.

Todo esto nos sirve para enfatizar un mensaje clave de nuestro blog: el mayor problema al que se enfrenta España no es la deuda, ni el déficit, ni el problema del sector financiero, sino los gravísimos problemas de nuestro sistema educativo (ver aquí y aquí por ejemplo, que reducirán mucho el crecimiento económico en un país que lo necesita urgentemente. Las soluciones, de acuerdo con la evidencia internacional, van estando cada vez más claras: buenos profesores y bien pagados (y aquí las iniciativas para atraer a los mejores estudiantes al sector educativo al modo del exitoso Teach For America, como la reciente propuesta en España“Empieza a Educar”, son muy bienvenidas) y escuelas con autonomía de personal y con sistemas de seguiemiento y control del aprendizaje, son elementos necesarios para una reforma del sistema.

EL PODER FINANCIERO DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS Y LAS CORPORACIONES LOCALES

 

COMUNIDADES AUTÓNOMAS

1. El marco general contemplado en la Constitución y la LOFCA

El fundamento del poder financiero de las CCAA está en el reconocimiento de la "autonomía para la gestión de sus respectivos intereses", a que se refiere el artículo 137 de la CE. Puede decirse, por ello, que mientras el fundamento del poder financiero del Estado proviene de lo que se conoce en el ámbito jurídico-constitucional como "soberanía", el fundamento del poder financiero de las CCAA está, precisamente, en la "autonomía", tal y como, por otra parte, refleja también el artículo 156.1 de la CE, al disponer que "las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles".

En materia de gastos públicos, como se desprende del artículo 156.1 de la CE, todas las CCAA disfrutarán del poder financiero que precise "el desarrollo y ejecución de sus competencias". Tienen pues, las CCAA, libertad para decidir el destino de sus gastos en función, lógicamente, de las competencias que tengan atribuidas.

En materia de ingresos públicos, el poder financiero de las CCAA está fundamentalmente regulado en elartículo 157 de la CE. Este precepto constitucional enumera los recursos de los que pueden disponer las CCAA y establece limitaciones para la regulación de esos recursos.

El apartado 1 del artículo 157 de la CE delimita positivamente el poder financiero de las CCAA en materia de ingresos públicos, al disponer que "los recursos de las Comunidades Autónomas estarán constituidos por: a) Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado; recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado. b) Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales. c) Transferencias de un Fondo de Compensación interterritorial y otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado. d) Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho privado. e) El producto de las operaciones de crédito".

Por su parte, el número 2 del artículo 157 de la CE delimita negativamente el poder financiero de las CCAA en materia de ingresos públicos, al disponer que "no podrán en ningún caso adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o que supongan obstáculo para la libre circulación de mercancías o servicios".

Por último, el apartado 3 del mismo artículo 157 de la CE contempla otra limitación al poder financiero de las CCAA en materia de ingresos públicos, al otorgar al Estado facultad armonizadora en los siguientes términos: "Mediante ley orgánica -que, como es sabido, sólo puede dictar el Estado- podrá regularse el ejercicio de las competencias financieras enumeradas en el precedente apartado 1, las normas para resolver los conflictos que pudieran surgir y las posibles formas de colaboración financiera entre las Comunidades Autónomas y el Estado". Esta facultad armonizadora que se otorga al Estado por el artículo 157.3 de la CE debe además ponerse en relación con otros preceptos constitucionales, que delimitan el poder tributario del Estado y de las CCAA, como lo son: el artículo 133 de la CE, cuyo apartado 1 establece que "la potestad originaria para establecer tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante ley", y cuyo apartado 2 dispone que "las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales podrán establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las leyes"; y también el ya citado artículo 149.1.14.ª de la CE que reserva al Estado la competencia exclusiva sobre la "Hacienda general y Deuda del Estado".

Se advierte, pues, cómo la Constitución atribuye al legislador estatal la función de concretar el sistema de distribución de competencias financieras y tributarias entre el Estado y las CCAA, de manera que no define directamente un sistema de financiación autonómico cerrado, sino que la configuración última del mismo debe hacerse por las leyes estatales dictadas al amparo de los citados preceptos constitucionales, lo que ha llevado a cabo la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas -más conocida por sus siglas, LOFCA-, que ha tenido numerosas modificaciones, la última de las cuales ha sido la de la Ley Orgánica 7/2001, de 27 de diciembre.

A este respecto, el artículo 1.2 de la LOFCA dispone que "la financiación de las Comunidades Autónomas se regirá por la presente Ley Orgánica y por el Estatuto de cada una de dichas comunidades". Pero para la correcta interpretación de este precepto y para conocer con más detalle el régimen general de las distintas CCAA, deben tenerse en cuenta, además, las siguientes Disposiciones Adicionales de la propia LOFCA: la Disposición Adicional primera, según la cual "el sistema foral tradicional de concierto económico se aplicará en la Comunidad Autónoma del País Vasco de acuerdo con lo establecido en el correspondiente Estatuto de Autonomía"; la Disposición Adicional segunda en la que se proclama que "en virtud de su régimen foral, la actividad financiera y tributaria de Navarra se regulará por el sistema tradicional de Convenio Económico."; la Disposición Adicional cuarta, según la cual "la actividad financiera y tributaria del Archipiélago Canario se regulará teniendo en cuenta su peculiar régimen económico-fiscal"; y, por último, la Disposición Adicional quinta de la citada LOFCA, que manifiesta que "la actividad financiera y tributaria de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla se regulará teniendo en cuenta su peculiar régimen económico y fiscal".

En consecuencia, en el análisis del poder financiero de las Comunidades Autónomas se hace conveniente distinguir, por un lado, las CCAA de régimen general y, por otro, las CCAA de régimen especial, diferenciando a su vez entre el régimen de los territorios forales del País Vasco y de Navarra y el régimen del Archipiélago Canario y de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla.

2. Comunidades Autónomas de régimen general

Hasta el año 1993, el sistema de financiación de las CCAA de régimen común se fundamentó en las transferencias de dinero que el Estado hacía a favor de cada una de ellas según las competencias que hubieran asumido y de otras características de relevancia económica, como el número de habitantes, su extensión territorial, su nivel de riqueza, etc.; si bien nunca en función de lo recaudado por los tributos del Estado en el territorio de la respectiva Comunidad Autónoma, prohibiéndose incluso estos ingresos territorializados, ya que indudablemente favorecían a las CCAA con mayores recursos económicos.

Desde ese año 1993, el sistema de financiación de las CCAA de régimen común, previsto en las sucesivas leyes estatales reguladoras de dicho sistema y en la vigente Ley 21/2001, de 27 de diciembre, se fundamenta por el contrario en la cesión, total o parcial, de impuestos de titularidad originariamente del Estado, dependiendo el importe de las cantidades que obtiene cada CA de lo recaudado en sus respectivos territorios por esos impuestos cedidos (a los que se refiere concretamente el artículo 11 de la LOFCA), por lo que es evidente que las CCAA de mayor riqueza y población resultan inicialmente favorecidas, dado que es en éstas donde se recaudan también mayores cantidades. A su vez, lógicamente, la cesión cada vez mayor de recursos del Estado -como pone de manifiesto la evolución seguida por el sistema de financiación de las CCAA- limita sus posibilidades de compensar a las CCAA de menor riqueza.

Otra de las características de la evolución del sistema de financiación de las CCAA es que se les reconoce cada vez mayor capacidad normativa para regular los impuestos cedidos, cuyo alcance se concreta en los artículos 37 y siguientes de la citada Ley 21/2001, de 27 de diciembre. Debe advertirse, no obstante, que estas competencias normativas no siempre se ejercen por las CCAA, resultando entonces de aplicación las normas aprobadas por el Estado con carácter subsidiario.

A modo de síntesis, puede sostenerse que el cambio de fuente principal de financiación de las CCAA de régimen común, desde las transferencias del Estado a los actuales impuestos estatales cedidos, acompañada de la correspondiente capacidad normativa, facilita la corresponsabilidad fiscal, pero dificulta, desde luego, la coordinación y la solidaridad del actual sistema de financiación.

Otra conclusión a la que se ha llegado, es que aunque han existido y existen tributos propios de las CCAA, es evidente que tienen poca relevancia como fuente de recursos por las importantes limitaciones constitucionales y legales a que se encuentran sometidos. Baste recordar que el artículo 157.2 de la CE dispone -con indudable acierto, por otra parte- que las CCAA "no podrán en ningún caso adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o que supongan obstáculo para la libre circulación de mercancías o servicios"; y sobre todo que el artículo 6.2 de la LOFCA preceptúa que "los tributos que establezcan las Comunidades Autónomas no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado", que es el titular de los hechos imponibles más significativos y con mayor capacidad recaudatoria que pueden establecerse. Por otra parte, el artículo 6.3 de la LOFCA comporta otro límite a la posibilidad de las CCAA de establecer tributos, cuando dispone que pueden hacerlo sobre "materias que la legislación de régimen local reserve a las Corporaciones Locales", pero únicamente si la propia legislación local así lo prevé y con las consiguientes medidas de compensación y coordinación para que las CCLL no vean minorados sus ingresos ni reducidas sus posibilidades de crecimiento. Al amparo de lo establecido en este artículo 6.3 de la LOFCA, el TC, en su sentencia 289/2000, de 30 de noviembre, declaró inconstitucional el Impuesto sobre instalaciones que incidan en el medio ambiente, aprobado en 1991 por el Parlamento balear; y la STC 170/2006, de 13 de junio, hizo otro tanto con una figura impositiva análoga que había sido aprobada por el Parlamento de Extremadura en el año 1997. Sin embargo, en otras sentencias, concretamente en la 37/1987, de 26 de marzo, el TC admitió la coexistencia de dos o más figuras impositivas que incidían sobre la misma materia imponible, porque no atentaban contra el principio de no confiscatoriedad.

En lo que atañe a los recargos autonómicos sobre impuestos estatales, tiene interés recordar la polémica suscitada en los primeros años de vigencia de la Constitución, cuando la CA de Madrid quiso establecer un recargo en el IRPF, lo que podía vulnerar el artículo 157.2 de la CE, dado que este impuesto estatal puede gravar rentas procedentes de otras CCAA. Al respecto, el Tribunal Constitucional en su Sentencia 150/1990, de 4 de octubre, consideró que "el artículo 157.2 de la CE prohíbe a las Comunidades Autónomas adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio, pero no sobre la renta de las personas con domicilio fiscal en su territorio, aunque esta renta provenga, en parte, de bienes localizados fuera de la Comunidad Autónoma. Es cierto que, en el caso que ahora enjuiciamos, los efectos del recargo en el Impuesto sobre la Renta pueden alcanzar indirectamente a los bienes situados fuera de la Comunidad Autónoma de Madrid, en cuanto a las rentas producidas o imputadas a los mismos; pero de ello no cabe derivar, como pretenden los recurrentes, una vulneración del artículo 157.2 de la Constitución". A juicio de un amplio sector de la doctrina, de este razonamiento y de otro pasaje de la Sentencia en el que se afirma que la prohibición del artículo 157.2 de la CE se refiere a los bienes pero no a las rentas que puedan provenir de los mismos -tesis que no se comparte porque en su acepción general, que es la que lógicamente contempla un texto constitucional, los bienes comprenden también las rentas-, se deduce que el Tribunal Constitucional ha realizado una interpretación extensiva del apartado 1.a) del artículo 157 de la CE en relación con los recargos autonómicos y, consecuentemente, una interpretación restrictiva de la delimitación negativa del poder tributario de las CCAA que contempla el citado apartado 2 del mismo artículo 157 de la CE. Pero, a pesar de este reconocimiento del Alto Tribunal de la posibilidad constitucional de que las CCAA establezcan recargos sobre impuestos estatales, lo cierto es que los recargos autonómicos sobre dichos impuestos apenas han tenido relevancia como fuente de recursos de las CCAA, por el coste político que su establecimiento comporta para quienes ostentan el poder autonómico.

3. Comunidades Autónomas de régimen especial

Las CCAA del País Vasco y de Navarra, en las que se integran los territorios forales de Álava, de Guipúzcoa, de Vizcaya y de Navarra, tienen un régimen especial en el ámbito del poder financiero. El fundamento constitucional de este régimen especial se encuentra en la Disposición Adicional primera de la CE, según la cual "la Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales. La actualización general de dicho régimen foral se llevará a cabo, en su caso, en el marco de la Constitución y los Estatutos de Autonomía".

La especialidad del poder financiero de las CCAA del País Vasco y de Navarra se manifiesta en materia deingresos públicos tributarios y consiste en que, al amparo de la citada Disposición Adicional primera de la CE, pese a que sus términos son tan genéricos, se reconoce a las Diputaciones Forales de Álava, Guipúcoa, Vizcaya y Navarra el poder tributario en sus respectivos territorios. En consecuencia, en ellos son las Diputaciones Forales las que regulan y gestionan las figuras tributarias más significativas, de acuerdo con unos principios y reglas de armonización pactadas con el Estado en las leyes que aprueban el Concierto Económico con el País Vasco (Ley 12/2002, de 23 de mayo) y el Convenio Económico con Navarra (Ley 28/1990, de 26 de diciembre). Estas leyes estatales regulan, en suma, los aspectos fundamentales de las relaciones jurídico-financieras entre el Estado y estas CCAA.

Como efecto de la especialidad descrita, las CCAA vasca y navarra perciben ingresos no contemplados en elartículo 157.1 de la CE. La CA vasca percibe parte de la recaudación obtenida por los tributos forales mediante transferencia procedente de las Diputaciones de Álava, Vizcaya y Guipúzcoa. La CA navarra percibe directamente el producto de los tributos forales, pues al ser uniprovincial se produce una identidad entre la provincia y la propia CA, pudiéndose hablar así de una "Comunidad Foral". En contrapartida, el Estatuto de Autonomía del País Vasco y la Ley de Reintegración y Amejoramiento del Fuero Navarro -equivalente al Estatuto de Autonomía- no contemplan todos los recursos previstos en el artículo 157.1 de la CE, y, concretamente, no percibe impuestos estatales cedidos ni pueden establecer recargos sobre dichos impuestos estatales.

Una última consecuencia que deriva de la especialidad foral en materia de ingresos públicos tributarios es que parte de lo recaudado por la aplicación de los tributos forales, lo que se denomina "cupo", se entrega al Estado para compensar sus gastos en los territorios forales.

Para finalizar conviene referirse a que el poder financiero de las CCAA del País Vasco y Navarra, en materia degastos públicos y de los ingresos públicos que no tienen naturaleza tributaria, no presenta mayores especialidades.

En la Comunidad Autónoma Canaria se aplica el modelo de financiación previsto para las CCAA de régimen común, sin perjuicio de lo cual la Disposición Adicional tercera de la CE, la Disposición Adicional cuarta de la LOFCA y el artículo 45 de su Estatuto de Autonomía, así como el Derecho comunitario [artículo 299.2 del Reglamento (CEE) del Consejo 1911/1991, de 26 de junio], que lo considera una de las regiones ultraperiféricas, admiten la existencia de figuras tributarias que, siendo de titularidad y regulación estatal, se aplican exclusivamente en esta CA, como es el caso del Impuesto General Indirecto Canario (IGIC) y del Arbitrio sobre Importaciones y Entregas de Mercancías en las Islas Canarias (AIEMIC). El IGIC sustituye en el Archipiélago al IVA y su recaudación se destina íntegramente a financiar a la Comunidad Autónoma y a sus Corporaciones Locales (Cabildos y Ayuntamientos); en tanto que el AIEMIC es un impuesto de naturaleza arancelaria destinado a proteger la producción local y cuya recaudación se destina en exclusiva a la financiación de las Corporaciones Locales del Archipiélago Canario. El IVA no es el único impuesto estatal que no se aplica en Canarias, tampoco se aplican los Impuestos Especiales sobre las Labores del Tabaco, sobre Hidrocarburos, sobre el Vino y las Bebidas Fermentadas, ni sobre el Carbón.

En las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla, sus Estatutos de Autonomía, aprobados por Ley Orgánica 1/1995, de 13 de marzo, y por Ley Orgánica 2/1995, de 13 de marzo, respectivamente, declaran subsistentes sus peculiaridades fiscales. Su régimen fiscal básico es el contemplado en el Texto Refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales (Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo) para todos los municipios de España, con la particularidad de que el artículo 159.2 prevé una bonificación del 50 por 100 en la cuota de los impuestos municipales exigidos en ambas ciudades autónomas. Sin embargo, en Ceuta y Melilla, que no forman parte del territorio arancelario común de la UE, no se aplican algunos impuestos estatales, como el IVA y los Impuestos Especiales de Fabricación (salvo el Impuesto sobre la Electricidad), ni el Impuesto Especial sobre el Carbón; exigiéndose, en cambio, un denominado Impuesto sobre la Producción, los Servicios y la Importación, que es un impuesto municipal regulado por la Ley 8/1991, de 25 de marzo, así como los gravámenes complementarios del mismo, aplicables sobre las Labores de Tabaco y sobre Carburantes y Combustibles Petrolíferos, creados por la Ley 13/1996, de 30 de diciembre. Por último, en Ceuta y Melilla, la mayoría de los impuestos estatales que se aplican contemplan una bonificación del 50 por 100.

CORPORACIONES LOCALES

La atribución de poder financiero a las Corporaciones Locales tiene también su fundamento, lógicamente, en laCE. En efecto, su artículo 137 reconoce a las citadas Corporaciones "autonomía para la gestión de sus respectivos intereses", declaración que se reitera de manera específica para los municipios en el artículo 140, y para las provincias en el artículo 141.2. En buena lógica, el reconocimiento de autonomía exige atribuir a estos entes territoriales poder financiero, esto es, poder en materia de ingresos y de gastos públicos. Junto a los preceptos citados, el artículo 142, también del texto constitucional, establece que "las Haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de la participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas", plasmándose así el denominado principio de suficiencia financiera.

En la vertiente de los gastos públicos, no existe, al igual que ocurre con las CCAA, ninguna mención expresa en la Constitución, no obstante lo cual hay que entender que las Corporaciones Locales tienen libertad para decidir el destino sobre los gastos públicos que se generen en el ejercicio de sus competencias. De hecho, así es, y el propio TC, en su Sentencia 27/1987, ha señalado refiriéndose a las Diputaciones Provinciales que la autonomía que la CE les reconoce implica una efectiva autonomía presupuestaria, concretada en el reconocimiento de las facultades de aquéllas para elaborar y aprobar sus presupuestos bajo su exclusiva responsabilidad, ya que ésta es una potestad decisoria sin la cual no cabe hablar de autonomía.

En la vertiente de los ingresos públicos, en particular de los de naturaleza tributaria, debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 133.2 de la CE, según el cual "las Corporaciones Locales podrán establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las leyes".

Aparentemente, el diseño constitucional del poder tributario de las Corporaciones Locales que hace este artículo 133.2 de la CE es idéntico al de las CCAA. No obstante -sin perjuicio de lo que se dirá en la Lección 3.ª sobre el principio de reserva de ley en materia tributaria-, hay que advertir que existe una fundamental diferencia entre las CCAA y las Corporaciones Locales, ya que mientras aquéllas tienen poder legislativo, las Corporaciones Locales carecen de él. Consiguientemente, por mor del principio de reserva de ley que rige en materia tributaria, hay un primer elemento que sirve para diferenciar el poder tributario de unas y otras, dado que las Corporaciones Locales sólo pueden establecer tributos o decidir sobre la regulación de sus elementos esenciales si cuentan para ello con la habilitación explícita de una ley, que al propio tiempo debe predeterminar dentro de límites precisos las características estructurales de dichos tributos. De esta forma, la expresión "establecer tributos" del artículo 133.2 de la CE no puede entenderse del mismo modo para las CCAA y para las Corporaciones Locales, ya que éstas sólo pueden establecerlos en el sentido de acordar la "puesta en vigor" en su territorio y, en su caso, completar lo establecido en la ley en la regulación de alguno de sus elementos esenciales cuando la propia ley así lo prevea. En este sentido, puede afirmarse que el poder tributario local -es decir, el poder de dictar normas en materia de tributos locales- es, en expresión de Ramallo Massanet, un poder tributario compartido, puesto que a ello obliga la reserva de ley en materia tributaria.

Precisamente, en atención a las exigencias del principio de reserva de ley, el TC, en la ya citada Sentencia de 4 de octubre de 1990, admitió la posibilidad de que las CCAA establecieran libremente recargos sobre los tributos estatales, mientras que la STC de 19 de diciembre de 1985 declaró inconstitucional esa misma posibilidad en favor de los Ayuntamientos.

Decir, para terminar este apartado, que el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, es la norma marco a través de la cual el Estado ha desarrollado el poder financiero de las Corporaciones Locales, tanto en el ámbito de sus gastos como en el de sus ingresos, sin perjuicio de los regímenes financieros forales del País Vasco y Navarra. En particular, en lo que afecta a los ingresos públicos, el artículo 2 de la Ley, en su apartado 1, recoge la enumeración de los recursos de las Haciendas Locales, mencionando concretamente los siguientes: los ingresos patrimoniales y demás de derecho privado, los tributos propios, las participaciones en tributos del Estado y de las CCAA, las subvenciones, los precios públicos, el producto de las operaciones de crédito, el producto de las multas y sanciones, y las demás prestaciones de derecho público. Y debe significarse al respecto que, en contraposición a lo que sucede en las CCAA, los tributos propios son muy relevantes en la financiación de las corporaciones locales.

Como breve recapitulación de lo señalado hasta ahora en el apartado I, cabe afirmar que el poder financiero del Estado, de las CCAA y de las Corporaciones Locales tiene un alcance diverso. Las principales diferencias se producen no tanto en la vertiente de los gastos como en la de los ingresos, especialmente los de naturaleza tributaria. Así, el Estado, frente a las CCAA y a las Corporaciones Locales, no tiene más límites en el ejercicio de su poder tributario que los establecidos por la Constitución, mientras que aquéllas se encuentran limitadas tanto por la Constitución como por las leyes estatales. Además, el Estado y las CCAA al disponer de poder legislativo pueden crear ex novo sus propios tributos, lo que no ocurre en el caso Corporaciones Locales.

LEXNOVA

LA REDUCCIÓN TEMPORAL DE JORNADA TRAS LA REFORMA LABORAL

 

Dentro de los mecanismos de flexiseguridad que pretenden potenciar instrumentos de flexibilidad en la empresa, para adaptarse a las cambiantes circunstancias económico-laborales, se distingue dentro de la doctrina y jurisprudencia entre medidas de flexibilidad interna y externa. La regulación de la reducción temporal de jornada hemos de ubicarla dentro de las medidas de flexibilidad interna, tendentes a evitar acudir a medidas más drásticas que afectan al nivel de empleo en la empresa, como acaece con la conocida flexibilidad externa (medidas extintivas).

Potenciar el uso de medidas de suspensión o reducción temporal de jornada

Con la finalidad de potenciar medidas de flexibilidad interna para facilitar la adaptación ante circunstancias productivas, organizativas, técnicas o económicas, la reforma de la Ley 35/2010, de 17 de septiembre, pretende potenciar el uso de medidas de suspensión o reducción temporal de jornada, antes de tener que llegar a adoptar medidas extintivas de contratos de trabajo.

Dentro de esa finalidad potenciadora de medidas que preserven el empleo, ante dificultades empresariales coyunturales o temporales, debe situarse la nueva regulación de la reducción temporal de jornada a través de expediente administrativo de regulación de empleo del artículo 47 del Estatuto de los Trabajadores (ET), instituto jurídico muy próximo a la figura alemana del «Kurzarbeit».

No es una novedad la figura en nuestro ordenamiento social, ya que antes de la reforma laboral de la Ley 10/2010, de 16 de junio, y de la Ley 35/2010, de 17 de septiembre, se venían tramitando por la vía del expediente administrativo de regulación de empleo las reducciones de jornada y las suspensiones temporales de las relaciones laborales, contemplándose como situación legal de desempleo la reducción temporal de jornada acaecida en un expediente de regulación de empleo. Faltaba, eso sí, una regulación expresa y clarificadora de la reducción de jornada desde la órbita laboral, pero no se desconocía ese instituto jurídico, por lo que ha sido positiva en esa medida la nueva normativa jurídica.

Nueva regulación de la reducción temporal de jornada y medidas paralelas

La nueva regulación de la reducción temporal de jornada, para su plena efectividad, va acompañada de dos medidas paralelas de reforma. En primer lugar, de una medida dirigida al trabajador, consistente en una modificación de la delimitación de la acción protectora de las prestaciones por desempleo en los artículos 203 y 208 de la Ley General de la Seguridad Social (LGSS), para permitirse la cobertura de la prestación de desempleo ante la reducción de salario, y de una segunda medida dirigida a la empresa, consistente en la previsión de un sistema de bonificaciones empresariales a la Seguridad Social durante los períodos de reducción temporal de jornada por expediente administrativo.

Nos adentramos en el estudio somero de esos tres aspectos, la regulación sustantiva de la reducción de jornada temporal por expediente de regulación de empleo, la cobertura de la prestación de desempleo durante esas situaciones, y finalmente aludiremos al sistema de bonificaciones de cuotas empresariales durante la regulación temporal de empleo.

1.  Regulación sustantiva de la reducción temporal de jornada

Con carácter general hemos de señalar que si la jornada viene establecida en convenio colectivo sectorial, ésta no puede ser modificada por la vía de la modificación sustancial de condiciones de trabajo (artículo 41.6 del ET). Por otro lado, con carácter general la reducción de jornada no puede ser impuesta unilateralmente al trabajador por el empresario, ya que de conformidad con el artículo 12, apartado 4.e), del ET, la novación de contrato de trabajo de jornada completa a tiempo parcial sólo cabe previo pacto de las dos partes de la relación laboral. De este modo en artículo 12, apartado 4.e), del ET se establece que «la conversión de un trabajo a tiempo completo en un trabajo a tiempo parcial y viceversa tendrá siempre carácter voluntario para el trabajador y no se podrá imponer de forma unilateral o como consecuencia de una modificación sustancial de condiciones de trabajo al amparo de los dispuesto en la letra a) del apartado 1 del artículo 41». Nuestra jurisprudencia ya antes de esa regulación del artículo 12 del EThabía entendido que el contrato de trabajo no podía cambiarse de jornada completa a tiempo parcial sin acuerdo de las partes (Sentencia del TS, Sala Social, de 11 de abril de 2005 -IL J 1855-).

Para que pueda ser modificada temporalmente la jornada de trabajo de los trabajadores habrá de acudirse al expediente administrativo de regulación de empleo, salvo que la empresa esté en situación concursal, en cuyo caso, la suspensión, extinción colectiva de contratos o la reducción de jornada deberá ser acordada ante el Juzgado de lo Mercantil que esté conociendo del concurso (artículo 64 de la Ley 22/2003, de 9 de julio).

La reducción de jornada por expediente administrativo de regulación de empleo se regula en el artículo 47.2 del ET, al señalarse que «la jornada de trabajo podrá reducirse entre un mínimo del 10% y un máximo del 70% por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción con arreglo al procedimiento establecido en el artículo 51 de esta Ley».

La remisión al procedimiento del artículo 51 del ET, sobre el despido colectivo, nos plantea la cuestión acerca de si sólo es para la regulación del procedimiento adjetivo, esto es, la tramitación del expediente de regulación de empleo con las especialidades que indicaremos, o si también es para la definición de la concurrencia de la causa legitimante de la medida, ya que, el presupuesto objetivo legitimante -las causas técnicas, organizativas productivas o económicas-, especialmente las causas económicas, se configuran de modo diverso, si las medidas que se pretenden adoptar son medidas de flexibilidad interna, como la una movilidad geográfica o una modificación sustancial de condiciones de trabajo, que si se pretenden adoptar medidas extintivas del 51 o 52, apartado c), del ET. Pues bien, una interpretación literal nos abocaría a entender que la remisión es en bloque, con las especialidades previstas, con lo que también a la noción de causa concurrente, pero, no obstante, como en el artículo 47, apartado 1.c), del ET se establece que con la reducción de jornada se contribuya a superar una situación de carácter coyuntural en la empresa, las causas han de ser apreciadas con mayor flexibilidad, o para decirlo en otros términos, no con el nivel de exigencia propio de medidas más rigurosas o definitivas como extinciones colectivas de trabajo.

Ante ello, debemos realizar un somero análisis de las causas del artículo 51 del ET, sabiendo ya que el nivel de exigencia no debería de ser necesariamente el mismo para medidas coyunturales que para medidas definitivas o extintivas del contrato de trabajo. En los artículos 51 y 52, apartado c), del ET, se recogen dos grupos de causas que permiten la adopción de medidas extintivas:

.  La existencia de causas económicas -situación económica negativa, donde se incluye expresamente a ladisminución persistente del volumen de ingresos, siempre que esa disminución pueda afectar a su viabilidad o al mantenimiento del nivel de empleo-, causa económica que ha de concurrir en la empresa en su conjunto, cualquiera que pudiere ser la del centro de trabajo afectado (Sentencias del Tribunal Supremo, Sala de lo Social, de 24 de marzo y 14 de mayo de 1998; 21 de julio de 2003; 12 de diciembre de 2008, y de 18 de marzo y de 16 de septiembre de 2009) y

. la existencia de causas que inciden de modo negativo en la eficiencia de la empresa(causas técnicas, organizativas o productivas), que no es necesario que afecten a la empresa en su conjunto, sino al centro de trabajo en el que presta servicio el trabajador (Sentencias del Tribunal Supremo, Sala de lo Social, de 13 de febrero y de 19 de marzo de 2002; 21 de julio de 2003; 12 de diciembre de 2008 y de 16 de septiembre de 2009).

Según reiterada jurisprudencia el ámbito de apreciación de las causas económicas es la empresa, mientras que el ámbito de apreciación de las causas técnicas, organizativas o de producción es el espacio o sector concreto de actividad empresarial en que ha surgido la dificultad que impide el buen funcionamiento (Sentencias del Tribunal Supremo, Sala de lo Social, de 13 de febrero y 19 de marzo de 2002; 21 de julio de 2003; 31 de enero; 12 de diciembre de 2008, y 16 de septiembre de 2009).

En esos preceptos, dentro de las causas económicas, se alude a la disminución persistente en el volumen de ingresos. Ante ello surge inmediatamente la cuestión de si la causa económica o situación económica negativa concurre en los supuestos en que no habiendo pérdidas se produce una disminución de los ingresos. Caben dos opciones interpretativas, que venían manteniendo nuestros tribunales:

- Para un primer grupo de Sentencias la situación económica negativa equivale a pérdidas, sin que se pueda incluir a los supuestos de mera disminución de los beneficios (Sentencias de 28 de septiembre de 1994, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid; de 5 de noviembre de 1994, del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, de 8 de febrero de 1995, del Tribunal Superior de Justicia de Galicia; de 26 de mayo de 1995, del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, y de 26 de septiembre de 1995, del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, entre otras).

- Por el contrario, para un segundo grupo de sentencias existe la situación económica negativa cuando nos hallemos ante una disminución de los beneficios (Sentencia de 29 de noviembre de 1994 del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León/Valladolid).

Para el Tribunal Supremo, antes de la reforma laboral del año 2010, en el despido objetivo por causas económicas, bastará con probar la existencia de pérdidas en la cuenta de resultados, para entender justificado el despido, de modo que hallándonos ante pérdidas continuadas y cuantiosas, surge la presunción de que la extinción de la relación laboral es adecuada proporcionada y razonable para responder a esa situación económica negativa, sin exigirse que con esas medidas se superará la crisis económica, ni que se tenga que probar que también se adoptan otras medidas complementarias (Sentencias del Tribunal Supremo, Sala de lo Social, de 29 de mayo de 2001, 30 de septiembre de 2002 y 11 de junio de 2008). Esa conclusión anterior ha sido matizada posteriormente, al indicarse que, con carácter general, la reducción de los costes de personal conduce a reducir las pérdidas, pero esa conexión no siempre es automática o directa, de modo que deben existir datos objetivos que permitan valorar al juzgador la medida -despido- para afrontar o superar aquélla (Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Social, de 29 de septiembre de 2008). Línea ésta que será posiblemente objeto de revisión tras la nueva redacción de la causa económica de los artículos 51 y 52 del ET, donde ya no se exigen sólo pérdidas actuales, sino que ese despido se contempla también para los supuestos de previsión de pérdidas futuras y para los supuestos de disminuciones persistentes del volumen de ingresos, siempre que afecten a la viabilidad de la empresa o a la capacidad de mantener su nivel de empleo.

De este modo, ante situaciones de pérdidas continuadas y cuantiosas surge la presunción de la pertinencia de la extinción de la relación laboral. Ahora bien, para situaciones económicas distintas, ha de acreditarse la situación negativa, y justificar que de los mismos se da la razonabilidad de la decisión extintiva para preservar o favorecer la posición competitiva en el mercado.

Hecho ese análisis de las causas del artículo 51 del ET, aclaramos que, como hemos reseñado, para la reducción temporal de jornada, la causa legitimante ha de ser concebida en términos menos rigurosos, ya que la medida ha de ser adecuada para superar situaciones coyunturales, como acaece con medidas de flexibilidad interna típicas como la modificación sustancial de condiciones de trabajo, donde se entiende que concurren las causas legitimantes cuando las medidas propuestas contribuyan a prevenir una evolución negativa de la empresa o a mejorar la situación o perspectivas de la misma a través de una más adecuada organización de sus recursos, que favorezca su posición competitiva en el mercado o una mejor respuesta a las exigencias de la demanda, en definitiva mejorar la competitividad de la empresa. De este modo, entendemos que el grado de exigencia de la causa estará en un nivel intermedio, entre el exigible para medidas como la modificación de condiciones de trabajo o el previsto para el despido colectivo.

Con relación al aspecto adjetivo, hemos de reseñar que el procedimiento administrativo de reducción de jornada, frente al despido colectivo, tiene las siguientes especialidades:

a) El procedimiento será aplicable cualquiera que sea el número de trabajadores de la empresa y del número de afectados por la reducción de jornada.

b) El plazo relativo a la duración del período de consultas, se reducirá a la mitad (15 días) y la documentación será la estrictamente necesaria en los términos que reglamentariamente se determinen.

c) La autorización de esta medida procederá cuando de la documentación obrante en el expediente se desprenda razonablemente que tal medida temporal es necesaria para la superación de una situación de carácter coyuntural de la actividad de la empresa.

d) La autorización de la medida no generará derecho a indemnización alguna.

Con esta regulación se aclaran las dudas existentes con anterioridad a la reforma.

Con la nueva regulación, la reducción de jornada tiene un doble acotamiento, cuantitativo y temporal:

.  En el primer aspecto se exige que la reducción de jornada suponga una disminución, con reducción proporcional de salario, de entre un 10 y un 70 por ciento de la jornada de trabajo, computada ésta sobre la base de una jornada diaria, semanal, mensual o anual -distribución horizontal o vertical de la reducción-; y

.  en el segundo aspecto, se indica que esa reducción ha de ser temporal, no definitiva, sin fijarse topes mínimos o máximos de duración, lo que habrá de cohonestar con la vigencia máxima de la cobertura de las prestaciones de desempleo, donde se fija la regla de que las reducciones no pueden ser definitivas ni extenderse a toda la vigencia del contrato de trabajo (artículo 203.3 de la LGSS). De este modo, no cabrían reducciones de jornada inferiores al 10%, por su escasa relevancia, ni superiores al 70%, por su proximidad al límite de jornada completa, de lo que se desprende que el legislador considera no merecedora de protección prestaciones de servicios inferiores al 30% de la jornada.

Regla importante que atiende a la finalidad de la medida de flexiseguridad interna es la prohibición de realización de horas extraordinarias durante la reducción de jornada, salvo las ejecutadas por causa de fuerza mayor. No se dice nada sobre las horas complementarias pactadas en los contratos de trabajo indefinidos a tiempo parcial, planteándose la duda de si se pueden afectar esos pactos por la vía del expediente de regulación de empleo, a lo que no vemos especiales impedimentos, en atención a una interpretación lógica y teleológica del artículo 47 del ET.

Finalmente se prevé que durante las reducciones de jornada se promueva el desarrollo de acciones formativas vinculadas a la actividad profesional de los trabajadores afectados, cuyo objetivo sea aumentar su polivalencia o incrementar su empleabilidad (artículo 47.4 del ET). Estamos ante una norma programática, de objetivos loables de alcanzar, que permitan la recualificación permanente de los trabajadores, especialmente en situaciones en que el empleado ve reducida temporalmente la actividad laboral, sin que quepa defender que estemos propiamente ante la imposición de un obligación empresarial, ni ante un correlativo derecho subjetivo del trabajador.

2.  Cobertura de la protección del desempleo

Para evitar que los trabajadores afectados por una reducción temporal de jornada vean minorados sus derechos económicos, se establece como causa de situación legal de desempleo «la reducción temporal de jornada ordinaria de trabajo en virtud de expediente de regulación de empleo» (artículo 208, apartado 1.3, de la LGSS).

Comoquiera que la reducción temporal de jornada puede articularse en sentido horizontal o vertical, al permitirse tomar como referencia la jornada diaria, semanal, mensual o anual, bien puede suceder que en el expediente de reducción de jornada haya días en que no se preste trabajo alguno, como acaece en las suspensiones, y otros en que se presten menos horas de trabajo, estando en el primer supuesto ante una situación de desempleo total, pese a derivar de un expediente de regulación temporal de jornada, y en el segundo supuesto, ante una situación de desempleo parcial (artículo 203, apartados 1 y 3, de la LGSS). En los supuestos de desempleo parcial, el consumo de prestaciones de desempleo generadas se produce por horas y no por días, de modo que el porcentaje consumido será equivalente a la reducción de jornada autorizada (artículo 210.5 de la LGSS). Cuando estemos ante un desempleo total por reducción de jornada, en los que se cese en el trabajo por días completos o alternos, sin llegar a cinco o seis días laborables en una semana, a efectos del pago y consumo de la prestación de desempleo, y con la finalidad de computar la parte proporcional del descanso semanal, los días con cese total de actividad se multiplican por 1,25 (artículo 22.6 del RD 625/1985, de 2 de abril, según redacción dada por el RD 1300/2009, de 31 de julio).

Dentro de la prestación de desempleo total por reducción de jornada en días alternos, señalar que como especialidad se admite la solicitud agrupada de reanudación de prestaciones, cuando dentro de un mismo mes se hayan tenido diversos días de cese en la actividad laboral, debiendo recoger el certificado de empresa los días trabajados en el mes anterior a la última situación legal de desempleo (artículo 13.4 del RD 625/1985, de 2 de abril, según redacción dada por el RD 1300/2009, de 31 de julio). También se prevé que en la solicitud inicial de prestaciones por desempleo de trabajadores incluidos en el expediente de reducción de jornada, surta efectos de reanudación de prestaciones en los posteriores períodos de inactividad que se produzcan dentro del expediente, debiendo comunicar la empresa al Servicio Público de Empleo Estatal cada mes los días trabajados en el mes anterior (artículo 13.5 RD 625/1985, de 2 de abril, según redacción dada por el RD 1300/2009, de 31 de julio).

Finalmente dentro de la cobertura de protección por desempleo acabamos aludiendo al derecho a la reposición de prestaciones de desempleo de trabajadores, que después de una reducción de jornada, vean extinguidos sus contratos de trabajo por despido colectivo u objetivo del artículo 52, apartado c), del ET. En el artículo 3 de la Ley 27/2009, de 30 de diciembre, se permite que los trabajadores afectados por esas situaciones sucesivas, ante la extinción de la relación laboral, puedan reponer, sin darse por consumidos, los períodos disfrutados de prestación de desempleo por reducción de jornada, hasta un máximo de 180 días, siempre que la reducción temporal de jornada hubiere sido por resolución administrativa producida entre el 1 de octubre de 2008 y el 31 de diciembre de 2011, y siempre que, a su vez, el despido colectivo u objetivo se produzca entre el 18 de junio de 2010 y el 31 de diciembre de 2012.

3.  Bonificaciones empresariales durante la reducción temporal de jornada

Finalmente, para mejorar la situación de la empresa, y como medida disuasoria de expedientes extintivos, se reconoce el derecho empresarial a aplicar una bonificación del 50% en las cuotas patronales a la Seguridad Social por contingencias comunes, por los trabajadores afectados por reducciones de jornada en virtud de expediente de regulación de empleo. Bonificación que se extiende al período de la reducción temporal de jornada con un tope máximo de 240 días (artículo 1 de la Ley 27/2009, de 30 de diciembre).

Para la validez de esa bonificación se impone a la empresa la obligación de mantener el empleo de los trabajadores afectados durante al menos un año posterior a la finalización de la reducción de jornada, sin que computen las extinciones de contratos por despido declarado procedente, por dimisión, muerte, jubilación o incapacidad permanente total, absoluta o gran invalidez del trabajador. No se señala que la extinción en el período de prueba no compute, a diferencia de lo previsto en el artículo 10 de la Ley 35/2010 citada, a la hora de fijar el requisito de mantenimiento de empleo para las bonificaciones de cuotas por contratos indefinidos, por lo que la extinción del contrato en período de prueba computaría, aunque sea de difícil aplicación, ya que normalmente el período de prueba ya habrá expirado en el momento de la reducción de jornada.

Con relación al cómputo de extinciones, debemos preguntarnos si computan las extinciones de contratos al amparo del artículo 41 del ET, esto es, cuando ante un modificación sustancial de condiciones de trabajo el trabajador opta por la resolución indemnizada de la relación laboral con derecho a percibir una indemnización de 20 días de salario por año de servicios, con un máximo de nueve mensualidades. Debemos preguntarnos si nos hallamos ante un cese por dimisión del trabajador. Entendemos que en ese supuesto no cabe hablar de dimisión del trabajador. La diferencia entre la dimisión del trabajador, al igual que en el resto de los supuestos que excepcionan la consideración de incumplimiento de la obligación de mantenimiento en el empleo, y la rescisión del contrato como consecuencia de la modificación sustancial de condiciones de trabajo -en los términos previstos en elartículo 41.3 o en el artículo 50.1.a) del ET-, es que en la primera la causa del cese de la relación laboral es inherente a la persona del trabajador y ajena por tanto al empresario, mientras que en la segunda hay una actuación empresarial que se encuentra en la base del ejercicio del derecho de rescisión del contrato de trabajo atribuido al trabajador, con unas consecuencias distintas en determinados aspectos, entre otros en materia de indemnización o de protección por desempleo. Éste es el criterio que ha mantenido la Dirección General de Trabajo el 27 de mayo de 2009, en contestación a una consulta planteada por la Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, criterio respecto al que estamos en espera de lo que pueda ir dictando la jurisprudencia en la interpretación de una norma jurídica de reciente aprobación.

La citada bonificación ascenderá al 80% de las referidas cuotas empresariales cuando se cumplan dos condiciones:

a)   que el procedimiento de regulación de empleo concluya con acuerdo (no con autorización por falta de acuerdo); y

b)   que se incluyan en el expediente medidas para reducir los efectos de la regulación temporal de empleo entre los trabajadores afectados, tales como acciones formativas durante el período de suspensión o reducción de jornada, cuyo objetivo sea aumentar la polivalencia del trabajador o incrementar su empleabilidad, medidas de flexibilidad interna que faciliten la conciliación de la vida familiar y profesional, o cualquier otra medida alternativa o complementaria para favorecer el mantenimiento del empleo en la empresa. En estos supuestos de expedientes acordados, el compromiso de mantenimiento del empleo es de seis meses posteriores a la finalización de la reducción de jornada, y no de un año, cuando se trate de acuerdos concluidos a partir del 19 de septiembre de 2010 (artículo 1, apartado 2 bis, segundo párrafo, de la Ley 27/2010, de 30 de diciembre).

Esas bonificaciones serán aplicables a las solicitudes de regulación de empleo presentadas en los períodos del 1 de octubre de 2008 al 31 de diciembre de 2011, salvo la limitación a seis meses de la obligación de mantenimiento de empleo que será de aplicación a las solicitudes de regulación de empleo presentadas desde el 1 de enero de 2010 al 31 de diciembre de 2011 y resueltas a partir del 19 de septiembre de 2010 (artículo 1, apartados 2 bis y 5, de la Ley 27/2009).

Se permite igualmente la aplicación del porcentaje de bonificación del 80% a partir de las cotizaciones devengadas desde el 18 de junio de 2010, para los expedientes de regulación de empleo vigentes en su aplicación a esa fecha, siempre que se reúnan las dos condiciones materiales impuestas para el incremento de la bonificación (disposición transitoria 5.ª de la Ley 35/2010, de 17 de septiembre).

Finalmente, cabe reseñar que las bonificaciones tienen como tope máximo el 100% de la cuota empresarial a la Seguridad Social por contingencias comunes (artículo 1.3 de la Ley 27/2009), debiendo reunirse los requisitos de los artículos 5 y 6, apartado 1, letras a) y b), de la Ley 43/2006, de 29 de diciembre; esto es, hallarse al corriente en el cumplimiento de obligaciones fiscales y sociales, sin haber sido excluido por la comisión de infracciones muy graves en materia de empleo y protección por desempleo, no ser una relación laboral especial, salvo la de discapacitados en centros especiales de empleo, y no tener relación de parentesco en segundo grado de afinidad o consanguinidad con el empresario o miembro del órgano de administración societaria, salvo que el empresario sea un autónomo que contrate a un hijo menor de 30 años, o un autónomo que contrate como primer empleo a un familiar menor de 45 años (artículo 3 de la Ley 27/2009).

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