EL PODER FINANCIERO DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS Y LAS CORPORACIONES LOCALES

 

COMUNIDADES AUTÓNOMAS

1. El marco general contemplado en la Constitución y la LOFCA

El fundamento del poder financiero de las CCAA está en el reconocimiento de la "autonomía para la gestión de sus respectivos intereses", a que se refiere el artículo 137 de la CE. Puede decirse, por ello, que mientras el fundamento del poder financiero del Estado proviene de lo que se conoce en el ámbito jurídico-constitucional como "soberanía", el fundamento del poder financiero de las CCAA está, precisamente, en la "autonomía", tal y como, por otra parte, refleja también el artículo 156.1 de la CE, al disponer que "las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles".

En materia de gastos públicos, como se desprende del artículo 156.1 de la CE, todas las CCAA disfrutarán del poder financiero que precise "el desarrollo y ejecución de sus competencias". Tienen pues, las CCAA, libertad para decidir el destino de sus gastos en función, lógicamente, de las competencias que tengan atribuidas.

En materia de ingresos públicos, el poder financiero de las CCAA está fundamentalmente regulado en elartículo 157 de la CE. Este precepto constitucional enumera los recursos de los que pueden disponer las CCAA y establece limitaciones para la regulación de esos recursos.

El apartado 1 del artículo 157 de la CE delimita positivamente el poder financiero de las CCAA en materia de ingresos públicos, al disponer que "los recursos de las Comunidades Autónomas estarán constituidos por: a) Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado; recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado. b) Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales. c) Transferencias de un Fondo de Compensación interterritorial y otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado. d) Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho privado. e) El producto de las operaciones de crédito".

Por su parte, el número 2 del artículo 157 de la CE delimita negativamente el poder financiero de las CCAA en materia de ingresos públicos, al disponer que "no podrán en ningún caso adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o que supongan obstáculo para la libre circulación de mercancías o servicios".

Por último, el apartado 3 del mismo artículo 157 de la CE contempla otra limitación al poder financiero de las CCAA en materia de ingresos públicos, al otorgar al Estado facultad armonizadora en los siguientes términos: "Mediante ley orgánica -que, como es sabido, sólo puede dictar el Estado- podrá regularse el ejercicio de las competencias financieras enumeradas en el precedente apartado 1, las normas para resolver los conflictos que pudieran surgir y las posibles formas de colaboración financiera entre las Comunidades Autónomas y el Estado". Esta facultad armonizadora que se otorga al Estado por el artículo 157.3 de la CE debe además ponerse en relación con otros preceptos constitucionales, que delimitan el poder tributario del Estado y de las CCAA, como lo son: el artículo 133 de la CE, cuyo apartado 1 establece que "la potestad originaria para establecer tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante ley", y cuyo apartado 2 dispone que "las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales podrán establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las leyes"; y también el ya citado artículo 149.1.14.ª de la CE que reserva al Estado la competencia exclusiva sobre la "Hacienda general y Deuda del Estado".

Se advierte, pues, cómo la Constitución atribuye al legislador estatal la función de concretar el sistema de distribución de competencias financieras y tributarias entre el Estado y las CCAA, de manera que no define directamente un sistema de financiación autonómico cerrado, sino que la configuración última del mismo debe hacerse por las leyes estatales dictadas al amparo de los citados preceptos constitucionales, lo que ha llevado a cabo la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas -más conocida por sus siglas, LOFCA-, que ha tenido numerosas modificaciones, la última de las cuales ha sido la de la Ley Orgánica 7/2001, de 27 de diciembre.

A este respecto, el artículo 1.2 de la LOFCA dispone que "la financiación de las Comunidades Autónomas se regirá por la presente Ley Orgánica y por el Estatuto de cada una de dichas comunidades". Pero para la correcta interpretación de este precepto y para conocer con más detalle el régimen general de las distintas CCAA, deben tenerse en cuenta, además, las siguientes Disposiciones Adicionales de la propia LOFCA: la Disposición Adicional primera, según la cual "el sistema foral tradicional de concierto económico se aplicará en la Comunidad Autónoma del País Vasco de acuerdo con lo establecido en el correspondiente Estatuto de Autonomía"; la Disposición Adicional segunda en la que se proclama que "en virtud de su régimen foral, la actividad financiera y tributaria de Navarra se regulará por el sistema tradicional de Convenio Económico."; la Disposición Adicional cuarta, según la cual "la actividad financiera y tributaria del Archipiélago Canario se regulará teniendo en cuenta su peculiar régimen económico-fiscal"; y, por último, la Disposición Adicional quinta de la citada LOFCA, que manifiesta que "la actividad financiera y tributaria de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla se regulará teniendo en cuenta su peculiar régimen económico y fiscal".

En consecuencia, en el análisis del poder financiero de las Comunidades Autónomas se hace conveniente distinguir, por un lado, las CCAA de régimen general y, por otro, las CCAA de régimen especial, diferenciando a su vez entre el régimen de los territorios forales del País Vasco y de Navarra y el régimen del Archipiélago Canario y de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla.

2. Comunidades Autónomas de régimen general

Hasta el año 1993, el sistema de financiación de las CCAA de régimen común se fundamentó en las transferencias de dinero que el Estado hacía a favor de cada una de ellas según las competencias que hubieran asumido y de otras características de relevancia económica, como el número de habitantes, su extensión territorial, su nivel de riqueza, etc.; si bien nunca en función de lo recaudado por los tributos del Estado en el territorio de la respectiva Comunidad Autónoma, prohibiéndose incluso estos ingresos territorializados, ya que indudablemente favorecían a las CCAA con mayores recursos económicos.

Desde ese año 1993, el sistema de financiación de las CCAA de régimen común, previsto en las sucesivas leyes estatales reguladoras de dicho sistema y en la vigente Ley 21/2001, de 27 de diciembre, se fundamenta por el contrario en la cesión, total o parcial, de impuestos de titularidad originariamente del Estado, dependiendo el importe de las cantidades que obtiene cada CA de lo recaudado en sus respectivos territorios por esos impuestos cedidos (a los que se refiere concretamente el artículo 11 de la LOFCA), por lo que es evidente que las CCAA de mayor riqueza y población resultan inicialmente favorecidas, dado que es en éstas donde se recaudan también mayores cantidades. A su vez, lógicamente, la cesión cada vez mayor de recursos del Estado -como pone de manifiesto la evolución seguida por el sistema de financiación de las CCAA- limita sus posibilidades de compensar a las CCAA de menor riqueza.

Otra de las características de la evolución del sistema de financiación de las CCAA es que se les reconoce cada vez mayor capacidad normativa para regular los impuestos cedidos, cuyo alcance se concreta en los artículos 37 y siguientes de la citada Ley 21/2001, de 27 de diciembre. Debe advertirse, no obstante, que estas competencias normativas no siempre se ejercen por las CCAA, resultando entonces de aplicación las normas aprobadas por el Estado con carácter subsidiario.

A modo de síntesis, puede sostenerse que el cambio de fuente principal de financiación de las CCAA de régimen común, desde las transferencias del Estado a los actuales impuestos estatales cedidos, acompañada de la correspondiente capacidad normativa, facilita la corresponsabilidad fiscal, pero dificulta, desde luego, la coordinación y la solidaridad del actual sistema de financiación.

Otra conclusión a la que se ha llegado, es que aunque han existido y existen tributos propios de las CCAA, es evidente que tienen poca relevancia como fuente de recursos por las importantes limitaciones constitucionales y legales a que se encuentran sometidos. Baste recordar que el artículo 157.2 de la CE dispone -con indudable acierto, por otra parte- que las CCAA "no podrán en ningún caso adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o que supongan obstáculo para la libre circulación de mercancías o servicios"; y sobre todo que el artículo 6.2 de la LOFCA preceptúa que "los tributos que establezcan las Comunidades Autónomas no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado", que es el titular de los hechos imponibles más significativos y con mayor capacidad recaudatoria que pueden establecerse. Por otra parte, el artículo 6.3 de la LOFCA comporta otro límite a la posibilidad de las CCAA de establecer tributos, cuando dispone que pueden hacerlo sobre "materias que la legislación de régimen local reserve a las Corporaciones Locales", pero únicamente si la propia legislación local así lo prevé y con las consiguientes medidas de compensación y coordinación para que las CCLL no vean minorados sus ingresos ni reducidas sus posibilidades de crecimiento. Al amparo de lo establecido en este artículo 6.3 de la LOFCA, el TC, en su sentencia 289/2000, de 30 de noviembre, declaró inconstitucional el Impuesto sobre instalaciones que incidan en el medio ambiente, aprobado en 1991 por el Parlamento balear; y la STC 170/2006, de 13 de junio, hizo otro tanto con una figura impositiva análoga que había sido aprobada por el Parlamento de Extremadura en el año 1997. Sin embargo, en otras sentencias, concretamente en la 37/1987, de 26 de marzo, el TC admitió la coexistencia de dos o más figuras impositivas que incidían sobre la misma materia imponible, porque no atentaban contra el principio de no confiscatoriedad.

En lo que atañe a los recargos autonómicos sobre impuestos estatales, tiene interés recordar la polémica suscitada en los primeros años de vigencia de la Constitución, cuando la CA de Madrid quiso establecer un recargo en el IRPF, lo que podía vulnerar el artículo 157.2 de la CE, dado que este impuesto estatal puede gravar rentas procedentes de otras CCAA. Al respecto, el Tribunal Constitucional en su Sentencia 150/1990, de 4 de octubre, consideró que "el artículo 157.2 de la CE prohíbe a las Comunidades Autónomas adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio, pero no sobre la renta de las personas con domicilio fiscal en su territorio, aunque esta renta provenga, en parte, de bienes localizados fuera de la Comunidad Autónoma. Es cierto que, en el caso que ahora enjuiciamos, los efectos del recargo en el Impuesto sobre la Renta pueden alcanzar indirectamente a los bienes situados fuera de la Comunidad Autónoma de Madrid, en cuanto a las rentas producidas o imputadas a los mismos; pero de ello no cabe derivar, como pretenden los recurrentes, una vulneración del artículo 157.2 de la Constitución". A juicio de un amplio sector de la doctrina, de este razonamiento y de otro pasaje de la Sentencia en el que se afirma que la prohibición del artículo 157.2 de la CE se refiere a los bienes pero no a las rentas que puedan provenir de los mismos -tesis que no se comparte porque en su acepción general, que es la que lógicamente contempla un texto constitucional, los bienes comprenden también las rentas-, se deduce que el Tribunal Constitucional ha realizado una interpretación extensiva del apartado 1.a) del artículo 157 de la CE en relación con los recargos autonómicos y, consecuentemente, una interpretación restrictiva de la delimitación negativa del poder tributario de las CCAA que contempla el citado apartado 2 del mismo artículo 157 de la CE. Pero, a pesar de este reconocimiento del Alto Tribunal de la posibilidad constitucional de que las CCAA establezcan recargos sobre impuestos estatales, lo cierto es que los recargos autonómicos sobre dichos impuestos apenas han tenido relevancia como fuente de recursos de las CCAA, por el coste político que su establecimiento comporta para quienes ostentan el poder autonómico.

3. Comunidades Autónomas de régimen especial

Las CCAA del País Vasco y de Navarra, en las que se integran los territorios forales de Álava, de Guipúzcoa, de Vizcaya y de Navarra, tienen un régimen especial en el ámbito del poder financiero. El fundamento constitucional de este régimen especial se encuentra en la Disposición Adicional primera de la CE, según la cual "la Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales. La actualización general de dicho régimen foral se llevará a cabo, en su caso, en el marco de la Constitución y los Estatutos de Autonomía".

La especialidad del poder financiero de las CCAA del País Vasco y de Navarra se manifiesta en materia deingresos públicos tributarios y consiste en que, al amparo de la citada Disposición Adicional primera de la CE, pese a que sus términos son tan genéricos, se reconoce a las Diputaciones Forales de Álava, Guipúcoa, Vizcaya y Navarra el poder tributario en sus respectivos territorios. En consecuencia, en ellos son las Diputaciones Forales las que regulan y gestionan las figuras tributarias más significativas, de acuerdo con unos principios y reglas de armonización pactadas con el Estado en las leyes que aprueban el Concierto Económico con el País Vasco (Ley 12/2002, de 23 de mayo) y el Convenio Económico con Navarra (Ley 28/1990, de 26 de diciembre). Estas leyes estatales regulan, en suma, los aspectos fundamentales de las relaciones jurídico-financieras entre el Estado y estas CCAA.

Como efecto de la especialidad descrita, las CCAA vasca y navarra perciben ingresos no contemplados en elartículo 157.1 de la CE. La CA vasca percibe parte de la recaudación obtenida por los tributos forales mediante transferencia procedente de las Diputaciones de Álava, Vizcaya y Guipúzcoa. La CA navarra percibe directamente el producto de los tributos forales, pues al ser uniprovincial se produce una identidad entre la provincia y la propia CA, pudiéndose hablar así de una "Comunidad Foral". En contrapartida, el Estatuto de Autonomía del País Vasco y la Ley de Reintegración y Amejoramiento del Fuero Navarro -equivalente al Estatuto de Autonomía- no contemplan todos los recursos previstos en el artículo 157.1 de la CE, y, concretamente, no percibe impuestos estatales cedidos ni pueden establecer recargos sobre dichos impuestos estatales.

Una última consecuencia que deriva de la especialidad foral en materia de ingresos públicos tributarios es que parte de lo recaudado por la aplicación de los tributos forales, lo que se denomina "cupo", se entrega al Estado para compensar sus gastos en los territorios forales.

Para finalizar conviene referirse a que el poder financiero de las CCAA del País Vasco y Navarra, en materia degastos públicos y de los ingresos públicos que no tienen naturaleza tributaria, no presenta mayores especialidades.

En la Comunidad Autónoma Canaria se aplica el modelo de financiación previsto para las CCAA de régimen común, sin perjuicio de lo cual la Disposición Adicional tercera de la CE, la Disposición Adicional cuarta de la LOFCA y el artículo 45 de su Estatuto de Autonomía, así como el Derecho comunitario [artículo 299.2 del Reglamento (CEE) del Consejo 1911/1991, de 26 de junio], que lo considera una de las regiones ultraperiféricas, admiten la existencia de figuras tributarias que, siendo de titularidad y regulación estatal, se aplican exclusivamente en esta CA, como es el caso del Impuesto General Indirecto Canario (IGIC) y del Arbitrio sobre Importaciones y Entregas de Mercancías en las Islas Canarias (AIEMIC). El IGIC sustituye en el Archipiélago al IVA y su recaudación se destina íntegramente a financiar a la Comunidad Autónoma y a sus Corporaciones Locales (Cabildos y Ayuntamientos); en tanto que el AIEMIC es un impuesto de naturaleza arancelaria destinado a proteger la producción local y cuya recaudación se destina en exclusiva a la financiación de las Corporaciones Locales del Archipiélago Canario. El IVA no es el único impuesto estatal que no se aplica en Canarias, tampoco se aplican los Impuestos Especiales sobre las Labores del Tabaco, sobre Hidrocarburos, sobre el Vino y las Bebidas Fermentadas, ni sobre el Carbón.

En las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla, sus Estatutos de Autonomía, aprobados por Ley Orgánica 1/1995, de 13 de marzo, y por Ley Orgánica 2/1995, de 13 de marzo, respectivamente, declaran subsistentes sus peculiaridades fiscales. Su régimen fiscal básico es el contemplado en el Texto Refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales (Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo) para todos los municipios de España, con la particularidad de que el artículo 159.2 prevé una bonificación del 50 por 100 en la cuota de los impuestos municipales exigidos en ambas ciudades autónomas. Sin embargo, en Ceuta y Melilla, que no forman parte del territorio arancelario común de la UE, no se aplican algunos impuestos estatales, como el IVA y los Impuestos Especiales de Fabricación (salvo el Impuesto sobre la Electricidad), ni el Impuesto Especial sobre el Carbón; exigiéndose, en cambio, un denominado Impuesto sobre la Producción, los Servicios y la Importación, que es un impuesto municipal regulado por la Ley 8/1991, de 25 de marzo, así como los gravámenes complementarios del mismo, aplicables sobre las Labores de Tabaco y sobre Carburantes y Combustibles Petrolíferos, creados por la Ley 13/1996, de 30 de diciembre. Por último, en Ceuta y Melilla, la mayoría de los impuestos estatales que se aplican contemplan una bonificación del 50 por 100.

CORPORACIONES LOCALES

La atribución de poder financiero a las Corporaciones Locales tiene también su fundamento, lógicamente, en laCE. En efecto, su artículo 137 reconoce a las citadas Corporaciones "autonomía para la gestión de sus respectivos intereses", declaración que se reitera de manera específica para los municipios en el artículo 140, y para las provincias en el artículo 141.2. En buena lógica, el reconocimiento de autonomía exige atribuir a estos entes territoriales poder financiero, esto es, poder en materia de ingresos y de gastos públicos. Junto a los preceptos citados, el artículo 142, también del texto constitucional, establece que "las Haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de la participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas", plasmándose así el denominado principio de suficiencia financiera.

En la vertiente de los gastos públicos, no existe, al igual que ocurre con las CCAA, ninguna mención expresa en la Constitución, no obstante lo cual hay que entender que las Corporaciones Locales tienen libertad para decidir el destino sobre los gastos públicos que se generen en el ejercicio de sus competencias. De hecho, así es, y el propio TC, en su Sentencia 27/1987, ha señalado refiriéndose a las Diputaciones Provinciales que la autonomía que la CE les reconoce implica una efectiva autonomía presupuestaria, concretada en el reconocimiento de las facultades de aquéllas para elaborar y aprobar sus presupuestos bajo su exclusiva responsabilidad, ya que ésta es una potestad decisoria sin la cual no cabe hablar de autonomía.

En la vertiente de los ingresos públicos, en particular de los de naturaleza tributaria, debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 133.2 de la CE, según el cual "las Corporaciones Locales podrán establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las leyes".

Aparentemente, el diseño constitucional del poder tributario de las Corporaciones Locales que hace este artículo 133.2 de la CE es idéntico al de las CCAA. No obstante -sin perjuicio de lo que se dirá en la Lección 3.ª sobre el principio de reserva de ley en materia tributaria-, hay que advertir que existe una fundamental diferencia entre las CCAA y las Corporaciones Locales, ya que mientras aquéllas tienen poder legislativo, las Corporaciones Locales carecen de él. Consiguientemente, por mor del principio de reserva de ley que rige en materia tributaria, hay un primer elemento que sirve para diferenciar el poder tributario de unas y otras, dado que las Corporaciones Locales sólo pueden establecer tributos o decidir sobre la regulación de sus elementos esenciales si cuentan para ello con la habilitación explícita de una ley, que al propio tiempo debe predeterminar dentro de límites precisos las características estructurales de dichos tributos. De esta forma, la expresión "establecer tributos" del artículo 133.2 de la CE no puede entenderse del mismo modo para las CCAA y para las Corporaciones Locales, ya que éstas sólo pueden establecerlos en el sentido de acordar la "puesta en vigor" en su territorio y, en su caso, completar lo establecido en la ley en la regulación de alguno de sus elementos esenciales cuando la propia ley así lo prevea. En este sentido, puede afirmarse que el poder tributario local -es decir, el poder de dictar normas en materia de tributos locales- es, en expresión de Ramallo Massanet, un poder tributario compartido, puesto que a ello obliga la reserva de ley en materia tributaria.

Precisamente, en atención a las exigencias del principio de reserva de ley, el TC, en la ya citada Sentencia de 4 de octubre de 1990, admitió la posibilidad de que las CCAA establecieran libremente recargos sobre los tributos estatales, mientras que la STC de 19 de diciembre de 1985 declaró inconstitucional esa misma posibilidad en favor de los Ayuntamientos.

Decir, para terminar este apartado, que el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, es la norma marco a través de la cual el Estado ha desarrollado el poder financiero de las Corporaciones Locales, tanto en el ámbito de sus gastos como en el de sus ingresos, sin perjuicio de los regímenes financieros forales del País Vasco y Navarra. En particular, en lo que afecta a los ingresos públicos, el artículo 2 de la Ley, en su apartado 1, recoge la enumeración de los recursos de las Haciendas Locales, mencionando concretamente los siguientes: los ingresos patrimoniales y demás de derecho privado, los tributos propios, las participaciones en tributos del Estado y de las CCAA, las subvenciones, los precios públicos, el producto de las operaciones de crédito, el producto de las multas y sanciones, y las demás prestaciones de derecho público. Y debe significarse al respecto que, en contraposición a lo que sucede en las CCAA, los tributos propios son muy relevantes en la financiación de las corporaciones locales.

Como breve recapitulación de lo señalado hasta ahora en el apartado I, cabe afirmar que el poder financiero del Estado, de las CCAA y de las Corporaciones Locales tiene un alcance diverso. Las principales diferencias se producen no tanto en la vertiente de los gastos como en la de los ingresos, especialmente los de naturaleza tributaria. Así, el Estado, frente a las CCAA y a las Corporaciones Locales, no tiene más límites en el ejercicio de su poder tributario que los establecidos por la Constitución, mientras que aquéllas se encuentran limitadas tanto por la Constitución como por las leyes estatales. Además, el Estado y las CCAA al disponer de poder legislativo pueden crear ex novo sus propios tributos, lo que no ocurre en el caso Corporaciones Locales.

LEXNOVA