Tras haberse publicado la totalidad de la STC 31/2010, de 28 de junio, sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña, invita a reflexionar sobre el conjunto de fundamentos en los que el Tribunal ha declarado la constitucionalidad o inconstitucionalidad de determinados preceptos, promoviendo la conservación de ciertas normas "siempre que se interpreten en los términos" que él ha establecido.
Desde una perspectiva formal, la sentencia parece inaugurar un estilo sintético, sin circunloquios, directamente encaminado a la resolución de los problemas planteados y muy depurado en relación a las autocitas de jurisprudencia anterior.
Sólo con carácter previo a la observación de los preceptos financieros estatutarios que fueron recurridos, interesa plantearnos la función que los Estatutos de Autonomía pueden tener en el diseño del sistema general de financiación.
La cuestión no es nueva, desde luego, pues la propia redacción originaria de la 46018 fue precedida por dos Estatutos que se aprobaron antes, del País Vasco y Cataluña (LLOO 3 y 4/1979, de 18 de diciembre, respectivamente).
En la STC de 28 de junio de 2010 se proclama la posición subordinada -y fundamentada- de los Estatutos a la Constitución, integrándose en el ordenamiento con la posición, forma y características de las leyes orgánicas, y rigiendo su posición en el sistema de fuentes los principios de jerarquía y competencia.
El primero funda su subordinación a la Constitución y el segundo plasma la relación de los Estatutos con otras normas legales, y particularmente con otras leyes orgánicas que deben regular determinadas materias en función de las previsiones que atañen a dicha reserva especial de ley, como sucede en materia de financiación autonómica (artículo 157.3 de la CE).
El Tribunal ha precisado, aunque poniendo el ejemplo de la LO reguladora del Poder Judicial, que entonces "la ley orgánica no es en estos casos una forma fungible, sino que, en relación con las concretas materias reservadas a una ley orgánica singular, las restantes leyes orgánicas se relacionan también de acuerdo con el principio de la distribución competencial. Así las cosas, la posición relativa de los Estatutos respecto de otras leyes orgánicas es cuestión que depende del contenido constitucionalmente necesario y, en su caso, eventualmente posible de los primeros" (FJ 3.º).
La argumentación recuerda mucho a la realizada sobre el contenido necesario y posible de las leyes de Presupuestos, deduciendo el Tribunal para los Estatutos que, aparte del minimum relacionado en el artículo 147.2 de la Constitución, aquéllos pueden integrar "previsiones y disciplinas muy dispares, aunque siempre dejando a salvo, como es evidente, las reservas establecidas por la Constitución en favor de leyes específicas o para la disciplina de materia orgánica no estatutaria" (FJ 5.º).
En los comentarios doctrinales habidos en estos años de reformas estatutarias y posterior adaptación de laLOFCA, los argumentos han sido más estrictos, desde luego, que los empleados por el Tribunal Constitucional.
Sólo a título de ejemplo, se ha denunciado la extraterritorialidad y exceso competencial del Estatuto si incorpora materias no necesariamente estatutarias, como sería la correspondiente a la financiación autonómica, que sólo competería a la LOFCA, como norma a la que expresamente encarga la Constitución la regulación de esa materia.
En lo financiero, los Estatutos cumplirían una función limitada a la reproducción de los aspectos generales del modelo, los grandes principios vertebradores de éste y el diseño institucional de su Hacienda propia, sin que se encuentren dotados de fuerza derogatoria sobre la LOFCA. Esta norma y los Estatutos han de ser susceptibles de una interpretación integradora y armónica, sin que, en caso de conflicto, hayan de prevalecer las estatutarias.
En la STC de 28 de junio de 2010, se resuelven las impugnaciones referidas al Título VI del Estatuto de Cataluña, sobre la financiación de la Generalitat. Repasemos, aunque no sea por el mismo orden en que aparecen (FFJJ 130.º a 142.º) las cuestiones controvertidas.
1.º) Con carácter de "principio" se afirma la posición superior del Estado en función de las previsiones de la Constitución (artículos 133.1, 149.1.14.ª y 157.3) y de la jurisprudencia constitucional (STC 72/2003, de 10 de abril, FJ 5.º); admitiendo, no obstante, la posibilidad de que los Estatutos regulen la Hacienda autonómica "como elemento indispensable para la consecución de la autonomía política" (STC 289/2000, de 30 de noviembre, FJ 3.º), pero con arreglo a los principios de coordinación y solidaridad, lo que determina la preeminencia de las Cortes Generales y de los organismos multilaterales de cooperación y coordinación entre el Estado y las Comunidades Autónomas -como es el Consejo de Política Fiscal y Financiera- frente a los órganos bilaterales que se prevean (FJ 130.º).
2.º) El Tribunal excluye de su enjuiciamiento determinados preceptos que no tendrían una "argumentación mínimamente suficiente" en el recurso de inconstitucionalidad (FJ 130.º). Se trata de las siguientes normas:
- Artículo 210.2 c), e), f), g) y h), 3 y 4, donde se confieren determinadas atribuciones a la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat.
- Disposición adicional tercera.2, que prevé la constitución de una comisión integrada por las Administraciones estatal, autonómica y local para las inversiones del Estado en infraestructuras en Cataluña.
- Disposición adicional sexta, que declara a la Generalitat como Administración ordinaria del Estado en Cataluña en la medida en que le sean transferidas las funciones ejecutivas correspondientes.
- Disposición final primera.1, que encomienda a la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat la concreción, en un plazo de dos años, de la aplicación de los preceptos del Título VI.
- Disposición final segunda, que prevé un año para la creación de la Agencia Tributaria de Cataluña (Ley 7/2007, de 17 de julio).
- Disposición final tercera, que fijaba un plazo de seis meses para la constitución de la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat.
3.º) Los preceptos juzgados constitucionales, frente a la tacha de los recurrentes, son los artículos 201.3 y 4; 204.1 y 4; 205, párrafo primero; 218.5; 219.2 y 4 y disposición adicional séptima, último párrafo.
En la demanda se sostenía que el artículo 201.3 del Estatuto instauraba un sistema de bilateralidad o codecisión financiera, convirtiendo en concurrente o compartida la competencia exclusiva del Estado (artículo 149.1.14.ª de la CE) e impidiendo su potestad de coordinación, al atribuir a la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat el desarrollo del Título VI.
Para el Tribunal, dicho cometido hay que referirlo al marco de coordinación y cooperación previsto constitucionalmente, por lo que no significa que a aquella Comisión le competa alcanzar acuerdos que posteriormente determinen el desarrollo normativo o la aplicación del Título VI, por lo que respeta la coordinación del Estado y no quebranta sus competencias (FJ 131.º).
En cuanto al "privilegio" que los recurrentes señalaban en el artículo 201.4, discriminando positivamente a Cataluña respecto a las restantes Comunidades, el Tribunal interpreta que lo que proscribe la Constitución son las diferencias que carezcan de justificación objetiva y razonable, conllevando beneficios que otras Comunidades Autónomas, en las mismas circunstancias, no podrían obtener, no resultando ilegítimo enunciar que la financiación de la Generalitat no suponga efectos discriminatorios para Cataluña, puesto que dicho principio responde directamente, a contrario, a lo establecido en el artículo 138.2 de la Constitución (FJ 131.º).
También había sido tachada de falta de reciprocidad y de no arbitrar vías de participación del Estado, la regulación de la Agencia Tributaria de Cataluña efectuada en el artículo 204 del Estatuto. El Tribunal recuerda jurisprudencia anterior en la que, dada la posición de superioridad del Estado, rechaza sustentar sus relaciones con las Comunidades Autónomas en el principio de reciprocidad (SSTC 4/1981, FJ 3.º; 132/1998, de 18 de junio, FJ 10.º). Descarta, por otra parte, que haya problemas de constitucionalidad con el enunciado de potestades de gestión sobre los tributos propios de la Generalitat y las subordina, en relación a los tributos cedidos, a lo que establezcan las leyes estatales de cesión, señalando que "la naturaleza propia del Estatuto como norma de cabecera del ordenamiento autonómico (.) puede incluir en su seno las prescripciones generales de su autonomía financiera siempre que no menoscabe el ámbito del legislador orgánico y el marco general de coordinación y cooperación que es característico de esta materia" (FJ 132.º).
De la misma manera, el Tribunal resuelve la constitucionalidad del artículo 205 del Estatuto, referido a órganos económico-administrativos propios de la Generalitat, distinguiendo la revisión de las reclamaciones sobre tributos propios y sobre los tributos cedidos por el Estado. Ambas son admitidas y se considera que "la referencia a ''sus propios órganos económico-administrativos'' tiene una dimensión exclusivamente autoorganizadora, sin que dichonomen atraiga hacia la Generalitat cualquier competencia revisora en la vía económico-administrativa, competencia que sólo puede establecer la ley estatal" (FJ 133.º).
En cuanto al señalamiento efectuado por el último párrafo de la disposición adicional séptima del Estatuto, en relación a los tributos cedidos, encomendando el establecimiento del alcance y condiciones de la cesión a la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat, el Tribunal entiende que "únicamente configura un procedimiento para la formalización en un marco de relaciones bilaterales de las decisiones que sobre la cesión de tributos estatales se hayan adoptado en el seno del órgano multilateral (Consejo de Política Fiscal y Financiera)", sin que menoscabe la potestad legislativa plena de las Cortes Generales (FJ 136.º), por lo que no resulta inconstitucional.
Sobre aspectos relacionados con las Haciendas Locales, el artículo 218.5 del Estatuto se impugnó por la sustitución de la tutela financiera estatal por la autonómica sobre los Gobiernos locales. El Tribunal ha apreciado que dicha potestad ya había sido asumida por la Generalitat con el límite de la autonomía local y el respeto a las bases estatales señaladas en el artículo 149.1.18.ª de la Constitución [SSTC 57/1983, de 28 de junio, FJ 5.º, y 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 4.º c)] (FJ 140.º).
Y en relación a las facultades de distribución por la Generalitat, a las Entidades Locales, de transferencias por participaciones en tributos y subvenciones incondicionadas del Estado (artículo 219.2 y 4 del EAC), el Tribunal lo considera factible si se respetan "sin alterarlos ni desarrollarlos" (STC 171/1996, FJ 5.º) los criterios de reparto establecidos por el Estado (FJ 141.º).
4.º) Tan sólo dos incisos de otros tantos preceptos del Estatuto, en materia de financiación, han sido declarados inconstitucionales.
Por una parte, el artículo 206.3, que, refiriéndose a la "Participación en el rendimiento de los tributos estatales y mecanismos de nivelación y solidaridad", restringía, a juicio de los recurrentes, los servicios públicos fundamentales susceptibles de nivelación, reduciéndolos a los de "educación, sanidad y otros servicios sociales esenciales", y condicionaba la aportación de la Generalitat en este punto a que las demás Comunidades Autónomas "lleven a cabo un esfuerzo fiscal también similar".
La impugnación afectaba, pues, a una de las piedras de toque del modelo de financiación privilegiado o positivamente discriminado de Cataluña, deconstruido en parte por la declaración de inconstitucionalidad del recién indicado límite a la nivelación y solidaridad.
A juicio del Tribunal, este requerimiento de que las demás Comunidades tengan un esfuerzo fiscal similar excede de la competencia estatutaria e infringe la superioridad del Estado en la apreciación concreta de cuál deba ser dicho esfuerzo fiscal, tras las actuaciones correspondientes en el seno del sistema multilateral de cooperación y coordinación constitucionalmente previsto (FJ 134.º).
Por otra parte, y afectando a la autonomía y competencias financieras municipales, el artículo 218.2 del Estatuto se impugnó por vulnerar la reserva de ley estatal para la creación de los tributos locales. El Tribunal reitera los argumentos de la STC 233/1999, de 16 de diciembre (FJ 22.º), para declarar vedada la intervención de la Generalitat, ni siquiera como hipótesis condicionada a que así lo disponga el legislador estatal, en orden a la creación y regulación de los tributos propios de los Gobiernos locales.
5.º) Los preceptos financieros del Estatuto que no son inconstitucionales, siempre que se interpreten de la misma manera que hace el Tribunal, son los artículos 206.5; 210.1, 2 a), b) y d), así como las disposiciones adicionales tercera.1, octava, novena y décima.
El artículo 206.5 consagra el denominado "principio de ordinalidad", o mantenimiento del statu quo, freno a la eventual recolocación de Cataluña en la ordenación de rentas per cápita, consecuencia de la aplicación por el Estado de mecanismos de nivelación. La pretensión del Estatuto casaría con la de un ciudadano rico antes de pagar impuestos, que no dejara de serlo como consecuencia de la contribución al sostenimiento del gasto público.
El Tribunal advierte que dicha previsión sería inconstitucional si condicionase o fuese imperativa para el Estado, pero sólo la juzga como la expresión reiterada de un deber para el Estado que concilie la realización efectiva delprincipio de solidaridad con el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español (artículo 138.1 de la CE).
Así las cosas, la solidaridad que proclama el Tribunal Constitucional no puede redundar "para las más ricas un mayor perjuicio que el inherente a toda contribución solidaria para con las menos prósperas en orden a una aproximación progresiva entre todas ellas, excluyéndose, por tanto, el resultado de la peor condición relativa de quien contribuye respecto de quien se beneficia de una contribución" (FJ 134.º).
Esta confusión de los principios de solidaridad y equilibrio económico implica la interdicción de perjuicios para las Comunidades más prósperas, más allá de lo razonablemente necesario para la promoción de las menos favorecidas, afectando la garantía del Estado, que el precepto estatutario contempla, "no a la aplicación general de los mecanismos de nivelación, sino exclusivamente a la aportación que realizase Cataluña como consecuencia de su posible participación en dichos mecanismos" (FJ 134.º).
Las infracciones invocadas del principio de coordinación, como consecuencia de la creación y atribución de determinadas funciones a la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat [previstas en el artículo 210.1, 2.a), b) y d) del EAC] y el sistema bilateral o de codecisión que conlleva, han sido salvadas en la STC de 28 de junio de 2010, estableciendo la interpretación de que dicho organismo, así como las funciones objetadas a éste, "no excluye ni limita la capacidad de los mecanismos multilaterales en materia de financiación autonómica ni quebranta la reserva de ley orgánica prevista en el artículo 157.3 de la CE y las consiguientes competencias estatales" (FJ 135.º).
Los recurrentes sostuvieron que el contenido de la disposición adicional tercera.1 del Estatuto, referida a lainversión del Estado en infraestructuras en Cataluña, implicaba la generación de un compromiso presupuestario y vinculaba indebidamente a las Cortes Generales en el ejercicio de su competencia reconocida por el artículo 134.1 de la CE, además de entrañar un privilegio económico incompatible con la asignación y redistribución equitativas de la riqueza nacional entre los distintos territorios.
El Tribunal descarta, en cambio, que la disposición controvertida tenga efectos directamente vinculantes para la política de inversiones del Estado, manteniendo que ha de interpretarse en el sentido de que no supedita el ejercicio de las funciones de examen, enmienda y aprobación de los Presupuestos Generales del Estado que competen a las Cortes Generales (FJ 138.º).
Por último, las disposiciones adicionales octava, novena y décima del Estatuto, donde se previeron porcentajes más elevados de cesión -de los Impuestos sobre la Renta de las Personas Físicas (50%), sobre el Valor Añadido (50%) e Impuestos Especiales de Fabricación (58%)- a los establecidos en el artículo 11 de la LOFCA vigente en el momento de producirse la reforma estatutaria, y que deberían incluir los primeros proyectos de ley de cesión que se aprobasen con posterioridad al Estatuto, sólo son admisibles "desde el absoluto respeto a la potestad legislativa del Estado que ejercen las Cortes Generales (artículo 66.2 de la CE) y que únicamente puede traducirse en el compromiso de la Generalitat y el Gobierno a acordar en Comisión Mixta -con sujeción a lo dispuesto en el marco de la cooperación multilateral y al ejercicio de las facultades de coordinación que competen al Estado en materia financiera-" (FJ 137.º).
LEXNOVA
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